树立“大监管”理念 全社会共同参与

■杨炳霖

党的十八届三中全会提出了要积极推进国家治理能力和治理体系现代化。安全生产是国家治理社会事务的重要内容，在安全生产领域该如何贯彻中央精神，加强监管治理体系建设呢？

促使各方积极承担责任，真正实现全社会齐抓共管

国家“治理”不同于传统的政府“管理”之处就在于主体和手段的多样性，从主体上划分，监管可以分为政府监管、企业和行业自我监管、第三方监管。

我们要树立“大监管”理念。国家“治理”不同于传统的政府“管理”之处就在于主体和手段的多样性。传统的政府“管理”反映的是政府和社会个体之间的关系，关系的方向是自上而下的，手段是强制式、命令式的。现在提出的国家“治理”是要把以前作为被管理对象的社会个体也当作治理的主体，这样的关系是横向的，手段上包含了协商和互动，而不仅仅是强制命令。

对于监管的含义，传统的狭义理解把监管看作政府通过制定规则或颁布行政命令来调整可能造成负面影响的社会行为。从这个角度理解的话，监管者只能是政府，所以我们总是习惯于在“监管”前面加上“政府”二字。正是这种对监管的狭义理解，长期束缚了思想，使我们没能充分认识到政府以外其他主体的作用。

从广义的“大监管”理念来看，监管可以包括各种各样的控制手段，如行业协会的规范可以对其成员起到有效制约作用，专业技术性团体可以实施有效监督，企业内部的规章制度、工作程序一定要落实到位。这样从主体上划分，监管可以分为政府监管、企业和行业自我监管、第三方（如专业技术性团体）监管。

近年来，我们越来越多地强调安全生产不仅是政府的责任，而且是全社会的责任，企业要落实安全生产主体责任，个人也要履行自身安全生产义务。这些提法都具有“大监管”的意味，但是“大监管”理念还要求政府以外的其他社会个体不仅履行责任，还要成为监管主体。“责任”是相对消极被动的，“监管主体”是相对积极主动的。只有把各类社会团体、企业及个人当作真正的监管主体来看待，才能使其更加积极主动地承担社会责任，而不是消极应对，甚至钻空子、走后门。也只有这样，才能真正实现全社会齐抓共管。

加强企业和行业自我监管，加强第三方监管制度建设

应赋予行业协会更多的监督职能。企业自我监管，主要通过增强企业安全生产主体责任意识，完善内部管理制度和监督机制来实现。应从制度设计上增强安全评价机构的独立性，提高其专业能力，使其真正发挥对企业的监督作用。

在这种以“大监管”理念为基础的治理体系中，政府的主要工作不仅仅是进行直接监管，而且包括通过制度设计来培养全社会的监管主体意识和自我监管能力。笔者认为，在安全生产领域，可考虑采取以下措施。

第一，建立由各方代表组成的委员会。

既然监管主体不只是政府，还包括各种非政府组织及企业，那么可以成立由各方代表组成的委员会，其代表主要来自政府、企事业单位、相关社会团体和职工。这种委员会可以作为政府决策的咨询机构。相关各方代表参与政府决策之后，政策目标和实施措施都是各方讨论协商的结果，这样做不仅可以增强参与者的社会责任感，而且可以缓解抵触情绪。

除了在政府，这种委员会也可以在企业组建。可在企业内部建立由管理者、职工代表及社会人士（如相关专家）组成的委员会，充当企业安全生产方面决策的咨询机构。在对企业实施监管时，政府面临的一个问题是信息不对称，即企业关起门来做的事情政府很难发现。在企业内部组建这种委员会，可提高企业决策的透明度，有效建立企业内部制约机制。

第二，全面加强企业和行业自我监管。

行业协会可以在制定行为规范、派安全生产监察员监督企业活动、组织企业之间互查等方面发挥积极作用。目前，一些行业协会还缺乏独立性，对会员的监督作用有限。今后，应该赋予行业协会更多的监督职能，鼓励行业中的优秀企业在行业协会中发挥更大作用，让这些优秀企业督促和带动其他企业提高安全生产工作水平。

企业自我监管，主要通过增强企业安全生产主体责任意识，完善内部管理制度和监督机制来实现。这方面的工作，我们一直在推进，但当下面临的主要问题是手段单一，企业自身缺乏内在动力。我们应该从制度设计上激励企业进行自我监管。在企业内部，可以通过设立委员会发挥所有利益相关者的作用；在企业外部，可以通过实施分级监管对企业进行激励。

第三，加强第三方监管制度建设，让中介机构等发挥更大作用。

第三方机构包括工会、保险公司和专业咨询公司等。

我们在这方面已经进行了一些积极探索，如安全评价就是利用专业安全评价机构对企业的安全生产工作进行监督。但笔者通过调查发现，在实际工作中，一些安全评价机构缺乏独立性，导致安全评价工作流于形式、敷衍了事。今后，应该更加重视安全评价工作，从制度设计上增强安全评价机构的独立性，提高其专业能力，使其真正发挥对企业的监督作用。

第四，实施分级监管。

要对企业根据其安全生产工作水平、风险大小等进行分级，针对不同级别的企业采取不同的监管措施。对安全生产工作水平较高的企业，可以在一定程度上鼓励其开展自我监管，给予一定奖励；对安全生产工作水平相对较低的企业要加大政府和第三方监管力度，增加政府检查次数。

分级监管的优点是，一方面可以把政府有限的资源集中在重点企业，另一方面差别性待遇为企业更好地落实安全生产主体责任提供了外在激励。安全生产工作先进企业得到了优惠，会激发更大的内在动力；而落后企业受到惩罚，会摒除侥幸心理。

（作者单位 中国政法大学政治与公共管理学院）