过半案卷证据采集存在不足

——山东省开展安全生产行政执法文书点评活动综述

近期，山东省开展了安全生产行政执法文书点评活动。这次文书点评活动，共收集行政处罚案卷68宗，其中市安全生产监察支队案卷16宗，县（市、区）安全生产监察大队案卷52宗。无论是从执法程序、法律适用、文书规范还是装订归档上，此次行政处罚案卷的整体水平较以往有了很大提升。

  从各地的案卷情况来看，多数案卷能够按照法律法规的规定立案、调查取证、告知陈述申辩和听证权利、作出决定、及时送达和结案。“重实体、轻程序”的现象得到遏制，特别是未依法告知当事人听证权利的情况基本上杜绝。

  通过开展文书点评活动，超出法定幅度范围实施行政处罚的现象较去年大幅度减少。部分案卷在处罚过程中有从轻情节的，都有当事人的申请及行政处罚集体讨论记录，有效规范了行政处罚自由裁量权。

  案卷装订归档工作得到进一步规范。有13个市报送的案卷做到了装订规范，利于保存。有8个市使用了“以下空白”、“此页无正文”、数码照片打印、传来书证取得4个印章，注重了对证据的有效取得。有7个市报送的案卷全部使用了执法PDA或者手提电脑打印文书，案卷规范性得到进一步加强。

  虽然案卷质量与去年相比有了较大的提高，但仍然存在不少问题，集中表现在以下三个方面。

  一是实施行政处罚力度不够。其中，某市仅有一个区实施了行政处罚，还有一个市60%的县（市、区）没有实施行政处罚，市监察支队也仅有一起行政处罚案件。

  二是证据有效采集存在不足。有12宗案卷因采集证据不足或采集方式不符合要求，导致不能准确判定违法事实和情节存在，占全部案卷的17%。有28宗案卷的取证虽不影响违法事实和情节的最终判定，但是存在证据链不完整、采集方式不正确等问题，占全部案卷的41%。

  此外，收集证据种类单一，偏重采用询问相对人的笔录作为案件的主要证据，甚至是惟一证据，不注重对证明力较强的原始证据、 直接证据或者现场证据的收集。对当事人是个人或对相关人员进行询问的，没有收集身份证件；对当事人是法人机构的，没有收集营业执照、许可证等关键要素。

采用原始凭证复制件的，未在复制件上注明“经核对与原件无异”字样和原始凭证存放的单位及其住所，而且没有出具证据的人员签名或者单位盖章。

现场拍摄照片作为证据的，未在照片上注明拍摄人、拍摄时间、拍摄地点、拍摄内容以及当事人的确认证明等关键要素。

  三是执法程序不规范。有6宗案卷办案时限超期未经批准或者批准不符合要求，占全部案卷的8.8%。有8宗案卷逾期立案或者提前、逾期复查，占全部案卷的11.8%。有14宗案卷未留给当事人充足的陈述申辩时间，忽视了当事人的陈述申辩权，占全部案卷的20.6%。有11宗案卷在责令生产经营单位停产停业整顿后未出具同意复工生产的意见，未执行到最终结果即结案，占全部案卷的16.2%。

  此外，还存在文书填写不全面，制作不规范，案卷材料复制件未经确认等问题。

  还有案卷装订归档工作不规范，部分案卷归档和装订不符合要求，封面制作、目录填写、文书排列、页码标注、装订线绳等不统一、不规范，缺页少纸、漏填漏装情况偶有发生；个别案卷中用圆珠笔或者蓝色墨水笔书写卷宗材料，不符合档案管理的基本要求；卷内目录缺少文书编号等。

  针对这次文书点评暴露出来的问题，山东省安监局提出了具体改进要求。

  各市安监局要高度重视文书点评工作，将文书点评工作作为提高办案质量、规范执法队伍和推进依法行政的重要措施来抓，每年都要组织文书点评活动，并以此为切入点，不断推进和完善安全生产监察工作，规范执法行为，降低执法风险，提高执法水平。

  各级安监部门要围绕安全生产行政执法监察过程中容易出现违法或者疏漏的环节，积极查找问题，分析原因，提出整改方向和具体措施。

  没有被推荐参评的县（市、区）安监局，也要举一反三，开展自查自评工作，吸取好的经验和做法，努力提高执法办案质量。

  通过点评，在一些案卷中也反映出个别执法人员的法律素质还不能完全适应安全生产监察工作的需要，山东省安监局要求各级安监部门进一步完善培训机制，加大执法培训力度，采取多种形式，促进执法人员素质的提高；严格执法监察工作考评，细化考评标准，将文书点评情况作为年度安全生产监察工作考评的重要依据。

( 刘 飞 王 谦)