问责制的杞人之忧(转)

　　自从《列子》制造出来一个杞人忧天的寓言故事之后，千百年来，杞人总是子孙不绝，无事生忧，本人就是一个。三聚氰胺添加事件出来后，中央政府启动行政问责制度，刮起问责风暴，从中央到地方，若干负责大员被免职，人人拍手称快，但我却在拍手之余，有些杞人之忧。

    重大事故的问责制度，实际实行，已经有一段时间了，目的无非是为了强化对安全的管理，把官员的乌纱帽与事故的责任联系在一起，从而起到遏制重大事故发生的作用。问责制度实行的现状是，但凡发生重大事故，死亡人数达到一定数量，直接和间接负责的官员一律按倒，就地免职或者建议辞职。就目前的问责风暴来看，这种制度，开始形成为惯例。

    就中国现状而言，凡是官员，几乎没有不在乎自家乌纱帽的，出了事就免职，的确能起到相当大的威慑作用。而所谓的问责，也正是基于官员的这种“害怕”而设计出来的。只是，问责的这种威慑作用，威赫的力度固然足够，但起作用的机理，却未必只有一条路径，官员应对的办法，也未必会尽如制度设计者之意。为了防止乌纱帽因重大事故而丢掉，官员们可以是采取有力措施，加大安全设备的投入，加强安全生产的管理，通过这种正向的努力，来保住乌纱帽。但是，也可以在出事之后，通过隐瞒实情，采取措施，将死亡人数通过特殊处理，降下来，使得重大事故变成不那么重大，从而也可以保住乌纱帽。在现实中，应该说两种方式都存在，而且仅就保乌纱帽的效果而言，还真不知道哪个更有效些。

     在现实中，采取第一种措施，命里注定要困难得多，就矿难而言，众多小煤窑、矿窑，虽然很多都涉嫌滥采滥挖，安全不达标，但开矿容易，关闭则难，整治难度之大，真是难于上青天，各种关系，错综复杂，涉及官场关系，涉及地方保护，涉及对外燃料原材料的供应链，牵一发而动全身。即使是国有大矿，加强安全投入，购买设备，完善规章制度，加强职工培训，都不仅要花大笔的银子，还有得力的干部主持，花大精力投入。现在，为官一任，少则两三年，多则四五载，往往整治未了人已下台或者调任。即便如此，也不能保证在整治期间，自己的辖区就不出事，有时候由于正在调整，秩序反而更乱，出事的概率甚至可能更高，一旦出了事，功夫精力和资金白搭，跟那些什么事都不做者一样，接受处分，弄不好一样遗臭万年。相对而言，采用不正当的欺瞒，人为操作这种作伪的办法，固然会冒一旦露馅遭致惩罚的风险，但是，一来反正都是个“死”，冒险一下，说不定就瞒过去了。二来在实际生活中也存在瞒住的可能性，防火防盗防记者，只要把媒体控制住，就八九不离十。前一阶段网上盛传江苏一个县，化工厂出事之后，全县上下立体动员，最终把所有媒体记者全部铩羽而归的故事，相信不是空穴来风。

    权衡利弊，两害之中取其轻，我想但凡是个官员都是理性人，不能对他们的道德觉悟有太多的期待，压力之下，非让他们选择的话，我想多半是会倾向于选择不作为，出了事再设法处置，能瞒则瞒，实在瞒不了，则自认倒霉就是。也许更糟的是，真正老实作为的官员，在事故处理中，未必会比那些耍奸弄滑的人下场更好，往往恰恰相反。老实人吃亏，是现阶段官场的严酷现实，很多时候，耍滑者做的恶，最后却是老实人顶雷，这种现状，无疑起了鼓励人们作伪的反向激励作用。

    因此，我不知道我们现在的问责制，到底最后的效果，可能会是什么？能否最大限度地遏制重大事故的发生。是不是会导致事故还是事故，但大家把精力和心思都用在了隐瞒上面，一面人为地“减少”死亡人数，一面暗中安抚处理，大事化小，小事化了。从某种意义上说，问责的力度越大，做官的风险越高，官员们趋利避害的动机也就越是强烈。

    在历史上，一种制度设计，最后达到的制度效果，跟设计初衷完全相反的事，是很多的。比如中唐之后，设置监军，原本为了防止军队叛逃，但监军来了之后，不仅叛逃问题没有解决，将领反而对宦官的指手划脚更加反感，即使不叛变，也导致军队战斗力严重下降。再比如，明初废相，朱元璋是为了防止大臣专权，大权旁落，但结果却造成了太监专权，而且专权得非常离谱，比大臣专权还要糟上一万倍。

     因此，现在的重大事故问责制，大有完善的必要。首先，不仅应该有行政系统垂直的问责，更应该有同级人大的平行问责。在理论上，地方官员都是人大选举出来的，理应由人大出面问责。只是目前人大制度还没有真正起作用，更多的起一个仪式作用，事实上，只要人大制度被激活，赋予这个制度宪法上应有的权力，人大代表切实负起责任来，这种问责，就会更加有力，更加有效。由于人大代表是当地人，对当地的建设，包括安全建设的关切度要高得多，会鼓励官员向这方面努力，而官员要想隐瞒事故，在当地人众目睽睽之下，也要难得多，甚至根本就不可能。因此，这种问责，可以有效地防止官员隐瞒，促使他们向加强安全方面努力。

     其次，事故的行政问责，应该事实求是，把责任细化，科学化，该是谁就是谁，该负责多少，就惩罚多少，不能胡桃杏子一起数，只要出了事，就全体按倒。有些重大事故，死亡人数可能差不多，但性质完全不一样，比如歌厅因为消防设施不达标，消防通道阻塞，失火导致大量人命伤亡，跟矿难同样的人命伤亡，根本就不一样。在这个世界上，有些行业无论在什么地方，都属于高危行业，尽管可以通过加强管理，加大安全投入减少事故，但完全杜绝事故，实际上是不可能的。同样是矿难，原因各有不同，失职失责者有之，属于天灾者亦有之。因此，事故的问责，应该有所区分，把责任算到细处，有多少，算多少，不能粗枝大叶，笼而统之。更不能因为民意群情激愤，需要有人负责，就扩大处罚的尺度。这样，才能做到让受责者口服心服，真正达到遏制重大事故的效果。

     其三，应该为媒体监督大开方便之门。现在的确出现过一些假媒体借机敲诈，以及某些不良媒体借机牟利的问题，但是，毕竟作伪的官员，真正害怕的，还是让事件见光，如果媒体监督的渠道畅通，不仅官员的正向努力会得到鼓励，不良媒体的行为也会受到遏制。媒体监督，实际上就是一种社会监督，这种监督，无论制度设计多么严密，都是必须存在的。