综合监管，不是大包大揽

■ 邢承木

　　近日，看到新华网记者写的一篇评论，题目是《烟花爆竹监管“没动静” 事故大动静》。文章说，近期烟花爆竹事故频发，一方面，我国烟花爆竹安全生产存在突出问题，生产工艺落后、从业人员安全意识差，安全基础十分薄弱。另一方面，一些地区烟花爆竹安全管理工作不落实、执法不严，致使有令不行、有禁不止现象普遍存在。可以看到，烟花爆竹引发的重大事故中，都有监管部门失职、渎职的影子。一些地方开展“打非”工作力度不够，一些部门只重审批而轻视日常的动态检查，对企业监管不到位。(新华网12月22日)

　　看罢此文，作为一名安监人员，觉得有些委屈。现在，有一种现象，就是只要一出事故，总有一些本末倒置的声音，不先提企业的主体责任，而是先把矛头指向监管部门，“干啥去了”“怎么管的”“有啥猫腻”……笔者在此不是为监管部门推卸责任，不可否认，有些事故确实与监管部门人员失职、渎职有关，但动辄就把事故原因归咎于监管部门，则有失公允。

　　出现这种现象，笔者认为，是有些人对监管部门的职责不清楚、不理解甚至是误解，把监管部门当成了企业的“贴身管家”，认为监管就是大包大揽、事事都管。不出事还好说，出了事故就是没管好，就该“拿你是问”。如此，监管部门经常当“冤大头”，成绩被抹煞，公信力受影响，工作压力山大。对这种不恰当的舆论导向应引起重视。

　　出现这种情况，笔者认为原因有几方面，一是有现行体制因素方面的问题，如目前县级安监部门面对大量需直接监管的企业，同时扮演“教练员”(履行行政许可)、“运动员”(实施日常监管)和“裁判员”(承担行政执法)三重“角色”的工作机制，不利于监管职责的正确履行。二是有宣传不到位方面的问题，导致社会各方面对安监部门的职责不熟悉，理解上有偏差，把企业主体责任与监管部门的监管责任混为一谈。三是我们安监部门自身的问题，如工作方法囿于常规、工作理念缺乏创新，本应是“执法队”角色，却常干“救火队”的活，难免按下葫芦浮起瓢，疲于应付，容易让人误解。

　　关于安全生产监督管理部门的职能，《安全生产法》规定的很明确，拿县级安全生产监督管理部门来说，《安全生产法》第九条中规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理;第五十九条中规定，县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查。

　　目前，安监部门的主要职责包括，对涉及安全生产的事项依法进行审批、验收;对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查;对重大安全生产事故进行调查处理，对违法行为给予行政处罚;监督、指导、协调其他负有安全生产监督管理职责的部门履行安全生产监督管理职责。

　　简单地说，综合监管是宏观管理为主，微观监督为辅。《安全生产法》第五十九条中明确，安全生产监督管理部门应当按照分类分级监督管理的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并按照年度监督检查计划进行监督检查，发现事故隐患，应当及时处理。就是说，日常监管工作按照监督检查计划进行，不是全天候。企业是安全生产责任主体，不能一出事就说监管不到位、没动静。监管部门只要尽职尽责，按计划进行了执法检查，对问题或隐患进行了处理，就不应承担责任。

　　安全监管部门的工作和取得成绩，是有目共睹的。如今年以来，全国安全生产继续保持向好态势，至11月底，实现了“三个继续下降、一个进一步好转”。一是事故总量继续下降，事故起数和死亡人数同比分别下降4.7%和6.1%。二是重特大事故继续下降，起数和死亡人数同比分别下降24.5%和18.3%。三是重点行业领域事故继续下降，煤矿事故起数和死亡人数同比分别下降12%和10.6%(连续20个月没有发生特别重大事故)，非煤矿山事故起数和死亡人数同比分别下降18.9%和16.8%(没有发生重特大事故)，道路交通事故起数和死亡人数同比分别下降3.2%和4.7%，化工和危险化学品、烟花爆竹、建筑施工、铁路交通、水上交通、民航、渔业船舶和消防等行业领域事故进一步下降。四是各地区安全生产状况进一步好转，32个省级统计单位事故在控制指标进度以内，其中21个实现事故起数和死亡人数“双下降”、11个没有发生重特大事故。今年8月以来，突出煤矿、非煤矿山、危险化学品、油气管道、交通运输和隧道交通、粉尘防爆等重点行业领域，集中开展“六打六治”打非治违专项行动，全国共组织执法检查组45.3万个，检查生产经营单位234.2万家(次)，打击整治127.8万起，停产整顿7700余家，关闭取缔5000余家，怎么能说监管没动静呢?

　　安监部门作为政府的安全生产监管主体，应当充分体现作为政府在履行职能方面的行政性，对企业安全生产监管职责的定位既不应是包办本应由企业承担的日常安全生产管理的“越俎代庖”式管理，也不应是企业出现安全生产问题后“头痛医头”、“脚痛医脚”的“救火式”的事后管理，而应该定位在对企业是否依法落实安全生产责任进行监督、是否依法安全地组织生产经营活动实施管理上。

　　所以，安监部门要改变对实施行政许可的生产经营单位的安全现状承担直接责任的固有认识，变“灭火队”为“执法队”，集中力量抓安全生产方针、政策、法律、法规落实情况的监督检查。发挥市场作用，发挥专业技术人员的优势，抓生产经营单位安全现状的技术性监督检查，使安全生产的“政府督查、专家检查、企业自查”真正落到实处。严格市场准入“门槛”，构建并督促落实企业安全生产责任体系，落实企业安全生产的经济政策及相关奖惩机制，查处企业安全生产违法行为和生产安全事故，以及营造安全生产的社会环境等方面。督促、指导企业落实安全生产主体责任，建立安全生产责任机制、投入机制、工作机制，建立健全从员工到班组、车间、企业直至管理层的分级管理体制。做到综合不缺位、监管不错位，使政府的安全监管建立在最基层、最坚实的基础上。