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博客首页 下面这个是多年前关于事故问责理性思考的一篇文章，它道出了全中国安监岗位人员的心声。原罪一词来自基督教的传说，它是指人类生而俱来的、洗脱不掉的“罪行”。《不能带着原罪干安监》来源：安监站（有删减）天津港事故问责安监部门后，坊间有不少反思的文章，尽管反思的角度不同，但所有讨论的核心还是那个苦恼了安监人多少年的老大难问题：怎么干，才能不必为事故埋单？干什么工作都不能回避责任，失职、渎职、不尽职，惰政、懒政、不作为，这些情况必须追责，相信无人提出异议。在安监领域，上述行为大多要在发生事故后进行逆追查来判定。而这时，往往是上级严令、舆论压力、社会声讨、民诉民怨、为亡者讨说法等诸多因素杂糅在一起。从老百姓的视角看，能关联上的部门、能沾上边的公职人员都有错、都有罪、都该抓、都该罚。这是一种社会道德审判，不需要证据、不需要事实，不需要调查。而问题在于，行政追责和司法审判的结果却总是很贴近道德审判，高度贴合社会普遍预期。是该为公众高水准的判断能力而鼓掌？还是该为没有哪个部门能够经受住安全事故的考验而悲哀？说到这，完全没有质疑事故追责准确性的意思。但是安监部门在追责这问题上确实存在3个方面的困惑。第一，监管如何到位。以发生安全事故必然是监管不到位的逻辑进行逆推理，那么，在任何事故面前，安监部门都无法摆脱被追责的命运，包括自然灾害和意外事件，因为任何事故都能找到点儿人为的因素，有人的因素必定有管理或监管问题，有问题自然昭示着监管不到位！第二，该执法还是不该执法。如果去检查，没发现隐患有责任，发现隐患没处置妥当有责任，发现A隐患而没有发现B隐患有责任，总之，去检查就有责任。不检查，为什么不检查？必然有责任。第三，是不是所有安全事故都有关安监的事。安监局手里攥着“综合监管”这个魔术袋，什么都能装，还永远也塞不满。综合监管的内涵外延谁也说不清，可事儿干的挺彻底。《安全生产法》规定，有关法律、法规对消防安全……特种设备安全另有规定的，适用其规定。消防安全和特种设备安全根本不适用安全生产法，却适用安全生产法规定的综合监管！现实中，安监部门干多少消防安全和特设安全的事儿，很多工作甚至有越俎代庖之嫌。综合监管最大的问题就是模糊了安监局与其他监管部门之间的责任边界，泛化了责任。久而久之，不用说监察、检察部门和老百姓，连安监局自己都觉得在综合监管领域有责任，哪个行业出了事故，自己都脱不了干系，平日里就战战兢兢，闻事故更是肝颤。话说回来，这没边没沿的责任，谁扛得起？！好了，鉴于以上情况，面对事故，安监局几乎无法证明监管到位和执法到位，而综合监管没有到位与不到位。有事故必有责任，这可能就是安监的原罪，与生俱来。追究责任总要依法。司法部分暂时不讨论，就说安全生产系列法律法规当中，对于追究责任是怎么规定的。《安全生产法》第八十七条、《安全生产许可证条例》第十八条都对安监的责任追究作了规定。其它法规涉及追责的规定，几乎大同小异。看了这些规定，可以归纳为三点：一是行政许可中有主观过错的要追责；二是违纪行为要追责；三是发现或知道隐患、违法行为的存在，而未采取有效措施要追责。前两点不必过多阐释，何时发现何时处理，无异议。问题在于第三点。所有条款都很明确，追责的前提是发现或知道安全隐患和违法行为的存在而未处置，如果未发现或是不知道，应不在追责情形之内。就是说，检查一个企业，没有发现隐患和违法行为，即使发生事故也不应承担责任。检查中发现的隐患和违法行为已经得到有效处置，但因为其它并未在检查中发现的隐患而导致的事故，安监部门和执法人员不应承担责任。当然，这里存在一个主观上无明显过错和过失问题，比如，规定的检查重点和内容未有效实施，检查一个危化品企业，不查仓库，不查车间，非要去职工食堂检查，以避重就轻的方式规避责任，将难辞其咎。同理可推，在没有接到举报，没有得到其他部门提供案件线索，没有执法计划执行瑕疵的情况下，任何企业发生安全事故，不应追究监管责任。重大事故发生以后，媒体和社会公众经常质问，为什么隐患没有提前发现？对于这样的质问，我们也可以反问：下一起事故会发生在哪？哪个隐患会引起下一个轰动全国的安全事故？恐怕除了算命的，谁也不敢说。安全领域，所有的监管和执法都是在降低事故概率，压低风险系数，精准预防实在是做不到。说到这里，可以总结一句话，即安监部门及任何监管部门没有必须发现特定隐患的义务和发现所有隐患的能力，但有发现隐患必须合法有效处置的责任。如果这句话得到广泛认同，安监一半以上的原罪就得到救赎了。有人会问，如果此逻辑成立，所有安监部门不就都不执法了吗？不去发现隐患不就有效规避责任了吗？会不会出现懒政、不作为呢？其实不然，新《安法》要求各级安监部门制定执法计划，对年度执法检查的数量是有要求的，检查的内容是有规定的，而且要经本级人民政府批准执行。不制定计划，不开展执法检查是要承担责任的，国家总局24号令有明确规定。个人认为，如果为了规避责任，制定的执法计划明显不合理，也应承担责任。如一个100人的安监局，要是制定一个检查10家企业的年度执法计划，出了事故，必然要追责。有了制约，自然不敢不作为。《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的规定》第二十条规定了安监局不必承担责任的10种情形，这些条款应该仔细研究，认真解读，好好落实。只是不知道国家总局颁发的部门规章在事故责任追究中地位有多高？认可度几何？效力作用怎样？不过不管怎样，这是总局的一片苦心吧！具体条文如下：有下列情形之一的，安全监管监察部门及其内设机构、行政执法人员不承担责任:（一）因生产经营单位、中介机构等行政管理相对人的行为，致使安全监管监察部门及其内设机构、行政执法人员无法作出正确行政执法行为的；（二）因有关行政执法依据规定不一致，致使行政执法行为适用法律、法规和规章依据不当的；（三）因不能预见、不能避免并不能克服的不可抗力致使行政执法行为违法、不当或者未履行法定职责的；（四）违法、不当的行政执法行为情节轻微并及时纠正，没有造成不良后果或者不良后果被及时消除的；（五）按照批准、备案的安全监管或者煤矿安全监察执法工作计划、现场检查方案和法律、法规、规章规定的方式、程序已经履行安全生产监管监察职责的；（六）对发现的安全生产非法、违法行为和事故隐患已经依法查处，因生产经营单位及其从业人员拒不执行安全生产监管监察指令导致生产安全事故的；（七）生产经营单位非法生产或者经责令停产停业整顿后仍不具备安全生产条件，安全监管监察部门已经依法提请县级以上地方人民政府决定取缔或者关闭的；（八）对拒不执行行政处罚决定的生产经营单位，安全监管监察部门已经依法申请人民法院强制执行的；（九）安全监管监察部门已经依法向县级以上地方人民政府提出加强和改善安全生产监督管理建议的；（十）依法不承担责任的其他情形。再来说说综合监管。新《安法》颁布实施以后，实质意义的综合监管已经不存在了。综合监管存在的基础无非是行业部门的安全监管责任无法落地，缺乏有效监管手段，且部门之间需要进行大量的协调工作。监管责任无法落地，缺乏监管手段，无非就是执法权的问题。新《安法》解决了这一问题，其第一百一十条规定：本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。在某种程度上讲，这一条是本次新《安法》修订中最具颠覆性的条款，在各种辅导、讲课和创新盘点中，竟然少有人谈及这一变化，进行重点解读，甚是奇怪。如果这一条款得到贯彻，将改变目前安全生产执法机制，推动齐抓共管格局的形成。从两个层面来理解这一条款吧。一是新《安法》向所有行业监管部门赋权，所有行业部门都具有了安全生产上的执法权。过去很多部门强调没有执法权而无法落实安全监管的局面已经在理论和法律支持层面得到解决。二是安监局执法空间被压缩。新《安法》出来之前，安监局可以对所有生产经营单位进行执法检查，且可以实施行政处罚。原因在于，《安法》的调整对象是所有生产经营单位，其规定的行政处罚条款当然适用于所有生产经营单位，而安监局是《安法》的执法主体，自然可以就《安法》规定的事项对所有生产经营单位实施处罚。新《安法》改变了这一情况。比如，商业企业未按照规定设立安全管理机构这一问题，过去只能由安监局实施处罚。按照新《安法》却需要由商业主管部门来实施处罚，安监局反而不能，或者说安监局在这样有明确主管部门的领域已经丧失了执法权。新《安法》实施快一年了，我们看到各级各地安监局还在按照惯性对不同行业领域的生产经营单位进行执法检查和处罚，是否涉及越权执法，期待法制部门尽快明确。说到这，本人也有不解之处。新《安法》总则在第九条第三款做出这样的规定：安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。按说，在后面的所有条文中统一使用“负有安全生产监督管理职责的部门”做表述即可。但在第62条、110条却使用了“安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门”的描述，寓意不详。难道真像有些人说的，安监局和行业部门可以就新《安法》进行重叠执法，同一个违法行为，安监局可以处罚、行业部门也可以处罚，谁先发现谁处罚！那可真是巨大创新，就不敢妄加评述了。大家都有执法权了，安监局实施综合监管的意义就没有了。落实综合监管说到底就两种方式。一是对某个行业领域的企业进行执法检查或是监察，带着发现的问题督促行业监管部门落实责任。现在，安监局在其它行业领域的执法权没有了，检查权又不明确，这种方式已经不宜使用了。做个比喻，过去，安监局是老师，行业部门是家长，老师检查发现孩子有问题，找家长说道说道当然无可厚非。现在大家都是老师，而且是班主任，自己管自己的班级，一班的班主任非要检查其它班级的学生，给其他班主任挑毛病，用不着还得挨骂。二是以《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的规定》规定的“县级以上人民政府安全生产监督管理部门依法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，指导协调和监督检查本级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责……”为依据，以监督检查其他行业部门的方式落实综合监管。暂不说安监系统的部门规章对其他部门是否有约束力，就说安监局有多大勇气，能够理直气壮的到那些老大哥级的部门去监督检查。很多人说，安监局落实综合监管就是要管行业部门，可同级政府部门之间如何能够存在监管关系？恐怕值得商榷。另外，新《安法》第六十八条规定，监察机关依照行政监察法的规定，对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履行安全生产监督管理职责实施监察。这一规定和上面规定的“监督检查”是什么关系？构成怎样的联系？目标是否一致？监察部门可以问责，安监局监督检查以后能干什么？发文通报？向政府打报告告状？综上，安监局按照过去两种方式实施综合监管既没有必要，也不再具有法律基础。还要说明一点，关于协调这件事。如果协调是综合监管的核心内容，可协调这件事恰恰不是安监局干的，而是安委会或安委会办公室干的。几乎所有涉及行业部门的协调事项，都是在安办平台实施的。有人说，安监局就是安委会办公室，安办干的，就是安监局干的。问题在于，综合监管是安监局的法定职责，安办开的会，发的文件，能不能替代安监局履行法定职责，最好还要有权威、明确的说法。尽管新《安法》第九条规定，国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。可未就综合监管的方式、措施、手段、责任权限、部门关系作出明确规定，老路堵死了，新路又没找到，要依法还要强调责任，安监局境遇比原来还尴尬。综合监管到了不得不说清楚的时候了。综上所述，安监的原罪在于干了安监这一行，对自己的职业未来感到恐惧和焦虑，充满了不确定性，干安全的反而没有安全感。而这些恰恰不是努力工作能够改变的，相反干得多可能会变得更糟。要尽职履责，就要明确尽什么职，履什么责，权责清晰透明、对等、可公正评价。无论发生多么重大的事故，每个干安监的人心里敞亮，根据自己干了什么，没干什么，可以准确预判将要面对什么，只要自己做到位了，到哪都硬气，心里有底气。不作为可能也就是个行政处分，作为没准要失去自由，长此以往将毁掉整个安监行业。责任追究是要通过惩罚措施来保障监管责任落实，而不是作为某种迎合和妥协的手段。依法治安，不但对生产经营单位要依法监管，也要对安监工作者依法监督和依法保护。责任追究都是惩罚性措施，更要从保护安监干部的角度出发，用这些条款规制、约束安监工作者的行为，重在警示和提前预防，而不是追责的时候，能够用这些条款让看热闹的人感到兴奋和过瘾。好了，说的有点累，不说了。
{不要带着原罪干安监（关于事故追责的理性思考）}
一位安监干部写了一首小诗，表达自己对安监干部被随意追责的不满之情，一起来读读他的这首小诗吧。
对不起
但，请接受我的忏悔
我是一名安监人
我，有罪
辖区企业数千家
安监干部十几人
未能家家都检查
我，有罪
不会分身之术罪
企业责任不落实
一心只顾搞生产
只要事故一发生
我，有罪
未能当好企业保姆罪
顶层设计一锅粥
监管权责不明确
别人领域出了事
我，有罪
综合监管箩筐罪
上级监管无实招
无用文件如牛毛
一时失误未转达
数月之后死了人
我，有罪
不愿配合检查机关完成办案指标罪
是啊，我有罪
我最大的罪过
它有一个名称
误入中国特色安监系统罪
对不起
但，请接受我的忏悔
自由空间 2017-8-7 21:39:00 | 阅读全文 | 回复(0) | 引用通告 | 编辑
