1 特种设备安全监察的历史回顾

　　我国安全监察工作与国外工业发达国家相比历史较短，真正开展安全监察是新中国建国后。由于种种原因，这项工作从1955年建立安全监察机构至今，经历了建立、合并、撤销、建立、撤销、再建立的曲折过程，事故也出现了波浪起伏的历史状况。
　　历史的经验告诉我们：只有通过建立安全监察制度，健全机构，实施全过程的安全监察手段，才能真正有效地遏制特种设备事故的发生。实践说明，统一的全过程安全监察是有效的、成功的，历史上先后两次削弱或取消安全监察专门机构，放弃全过程安全监察，结果都会导致事故的骤然上升。
　　1979年3月28日，河南南阳柴油机厂浴室热水罐爆炸，浴室房屋倒塌，死亡44人，重伤13人，轻伤24人。1979年9月7日，浙江温州电化厂发生液氯钢瓶爆炸，死亡59人，中毒住院治疗779人，门诊治疗400余人，事故波及范围7．35km2，爆炸中心造成深1．82m、直径6m的大坑，能量相当于120～130kg TNT爆炸，经济损失约63万元。1979年12月18日，吉林市煤气公司液化气一厂一台400m3液化石油气球罐爆炸，死亡32人，伤54人，直接经济损失539万元。由于1979年连续发生恶性爆炸事故，死伤人数较多，经济损失很大，引起了国务院的高度重视，并要求加强安全监察机构的建设，强调必须在锅炉压力容器的设计、制造、安装、检验、操作、维修、改造等环节上建立健全规章制度并严格执行，批准全国锅炉压力容器安全监察人员新增编制800名。各地相继建立健全各级安全监察机构，组建了一些专门从事锅炉压力容器等特种设备检验的检验单位，制定了锅炉压力容器安全法规，并培训了大批监察、检验技术干部，安全监察工作开始步入正轨。1982年2月，国务院发布了《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，为我国建立锅炉压力容器安全监察制度提供了法规性依据，确定了安全监察工作的内容、方针、方法，明确了安全监察机构的职权，为锅炉压力容器安全监察工作逐步正规化指明了方向，奠定了牢固的基础。以国务院条例为依据，劳动部发布了一系列安全监察规章，建立健全了各级监察机构和检测检验机构，由此形成了较完善的安全监察监督检验体系，对锅炉、压力容器的安全实施了全过程的监察监督。这个时期所颁布的规章、规范性文件最多，使安全监察工作有法可依。经过各方面的努力，遏制了事故的频发。
　　党和国家领导人对锅炉压力容器的安全工作历来十分重视。1999年1月16日，江泽民总书记对锅炉、压力容器安全工作作了重要指示：“我刚才从电视上看到宁夏自治区发生锅炉爆炸事故的消息，心里很是不安，像锅炉这类压力容器，它的质量好坏，直接关系到国家财产和群众生命的安全，切不可稍有疏忽。国家经贸委是管安全生产的，对锅炉这种产品，从制造到安装，每一环节都必须进行严格的质量检验，不合格的绝不允许出厂和使用。运行中的锅炉，也必须定期严格检查，及时发现和消除隐患，防患于未然。几十年前我们就是这么做的，现在有些制度松弛了，不那么严格了，这是非常危险的。人命关天的事，一定要慎之又慎，确保万无一失。”这一指示，为进一步做好安全监察、质量管理工作起到巨大的推动作用。
　　锅炉、压力容器和电梯、起重机械的安全监察工作分别原由劳动部门的锅炉安全监察机构和劳动保护监察机构负责。电梯、起重机械等特种设备的安全监察自20世纪90年代初期全面开展，原劳动部颁发了一系列的规章、标准，并逐步开展对设计、制造、安装、使用环节的安全监察。压力管道的安全监察自1993年开始实施。1998年政府机构改革，原劳动部承担的锅炉、压力容器、电梯等特种设备的安全监察监督职能划归国家质量技术监督局，后与国家进出口商品检验检疫局合并，组建国家质量监督检验检疫总局，内设“锅炉压力容器安全监察局”，负责此项工作。
2 我国特种设备安全面临的问题及与国外发达国家的差距

　　尽管特种设备安全监察与管理经过多年艰苦努力，取得了显著的成绩，在保障人民生命财产安全、促进经济发展和社会进步中发挥了重要作用，但与我国完善社会主义市场经济体制和扩大改革开放及加入世贸组织的现实要求，与经济和社会发展的长远期待，与欧美等工业发达国家相比，还面临着安全水平偏低、社会环境不理想、安全管理基础措施和手段落后、科学技术装备不足等多方面的问题和差距。由诸多原因导致的特种设备安全事故总量仍居较高水平，事故发生率至今仍是工业发达国家的5～6倍。其原因在于法规体系不够完善、监督管理机制不够健全、科学技术不够发达、安全责任意识不够强烈以及必要安全投入不能落实等。主要体现在下列几个方面。

2．1 立法滞后、层次高，法规体系不完善

　　(1)立法滞后，法规体系不够完善。目前，锅炉压力容器安全监察虽然有一部行政法规，但颁布实施已20年，很多内容与市场经济体制和实际工作不相适应。压力管道、电梯、起重机械、游乐设施、客运索道和厂内机动车辆等特种设备安全监察工作开展较晚，基础薄弱，安全监察法规、规章欠缺、滞后，未做到全覆盖。一些安全技术法规，如《压力管道安全管理与监察规定》、《起重机械安全监察规定》、《客运架空索道安全运营与监察规定》、《游艺机和游乐设施安全监督管理规定》和《厂内机动车辆安全管理规定》等，都是20世纪90年代才正式颁布，与形成完整的法律、法规、规范、标准体系还相差甚远。同美国、欧共体等工业发达国家和地区相比更存在着明显的差距：欧美各国均对特种设备安全颁布专项法律、法规和行政规章，对特种设备的设计、制造、安装、使用、检验、修理、改造、维护保养环节，特别是对事故的预防和处理、违法的处罚等提出明确要求。
　　(2)立法层次不高。世界各国在特种设备安全管理方面尽管没有统一的做法，但都有法律规定。有的是国家设有专项法律，如德国有《设备安全法》，日本有《高压气体管理法》和《劳动安全卫生法》。有的国家虽没有国家级的法律，但有地方专项法律，如美国在联邦级基本没有特种设备的专项法律，但各州都有专门的法令，美国锅炉压力容器检验师协会提出的“锅炉压力容器安全法”虽然不是法律，但用于指导各州制定相关法律，在美国50个州中有48个州有锅炉压力容器法。欧共体采取颁布欧洲指令的形式，统一欧共体内部在安全、健康、环境保护等方面的要求，并要求欧共体各成员国严格履行指令。欧共体现已颁布了23个指令，其中有3个指令是关于特种设备的，即《欧共体指令94／9／EC—关于统一各成员国有关防爆电器设备的指令》、《欧共体指令95／16／EC—关于统一各成员国有关电梯的指令》、《欧共体指令97／23／EC—关于统一各成员国有关承压设备的指令》。我国与上述工业发达国家相比，特种设备安全监察立法的层次还不高，还没有专门的法律对特种设备安全监察与管理予以规定，监督力度明显不够，还未完全形成完整的安全监察法规体系。
2.2 职责不清，工作交叉，影响安全监察的能效
目前，我国安全生产监督管理体系未能完全理顺，相关部门安全监督监察管理职责不清，政出多门，工作交叉。如电梯、压力管道的安全监督，一直是存在多部门交叉、职能错位，造成企业无所适从。安全监察的法律、法规不能得到很好的贯彻执行，有法不依，执法不严，出现问题和事故相互推诿，责任难以落实，严重影响安全监察工作的有效性、统一性。相比之下，国外工业发达国家已普遍形成了有效的安全监察体制，基本做到了在政府部门中设有专门的安全监察机构或指定相关部门管理安全监察工作，负责组织起草有关法律法规并监督落实；由相关的社会中介组织或检测检验机构协助政府部门起草法规、标准，实施检测检验工作并接受政府部门的监督检查，各部门职责清晰、管理到位，工作交叉、政出多门的问题如不很好的地解决，将影响国务院302号令的贯彻执行和特种设备安全监察的有效性，不利于我国企业在国际贸易活动中的竞争，同时也不符合国际惯例。
2.3 安全意识不强，有法不依的现象较为普遍地存在
随着经济的快速发展，特种设备数量迅速啬，应用范围日益扩大，部分企业只顾追求经济效益，疏于管理，有关领导安全责任意识不强，特别是许多个体私营企业、乡镇企业、外商投资企业自身管理水平低，规章制度不健全，安全生产责任不落实，安全意识淡薄，有法不依，声音作业，非法设计、制造、安装、使用现象大量存在，事故隐患严重。仅从2001年全国特种设备普查登记情况看，仍有25%的在用设备未登记就投入使用，未被纳入的安全监察管理，对安全生产构成极大威胁；又如，部分企业非法制造的“土锅炉”制造质量低劣，事故隐患严重，每年爆炸事故约占锅炉爆炸事故总数的50%以上，我国现有液化石油气钢瓶5700多万只，在人民生产、生活中广泛使用，社会影响大，但仍有部分制造企业缺乏法制观念，受利益驱动而违规使用非气瓶材料制造生产，使大量伪劣气瓶充斥市场，直接危及广大群众的生命安全，这些问题在工业发达国家经济快速发展过程中也曾出现，但随着安全管理和加强社会法治意识的增强，已基本得到解决，因此，我们应加大普法宣传和执法力度，强化安全管理，增强全民的法治意识、安全意识和责任意识，努力实现特种设备安全管理工作的法制化、规范化。
2．4 安全投入少

　　世界上工业发达国家都将特种设备安全管理工作纳入国民经济和社会发展计划中，资金来源有保障，不仅国家和地方政府有投入，企业也非常重视安全生产投入。我国在特种设备投入方面则明显不足。
　　一是国家安全投入严重不足。长期以来，国家给特种设备安全管理的投入很少，安全监察和检验技术机构未能得到足够的经费和物质保障，许多安全监察机构甚至不具备基本的办公、通讯、交通设施条件，以致难以有效履行国家赋予的职能。各级安全监察机构的监察经费缺口很大，以致无法深入基层调研和实施现场监察，严重影响安全监察的有效性。一些地区设备量大，管理辖区横贯数百公里，无必要的交通工具和通讯手段，给实施安全监察和进行事故处理造成极大困难。全国现有的989个质量技术监督系统特种设备检验技术机构自创立之起就是白手起家，经费管理实行自收自支，是通过自身努力工作不断发展壮大。在此期间，未得到国家有计划的资金支持和保障，特别是用于改善检测检验设备和设施手段的必要经费投入，加之较低的检验收费标准，使检验技术机构难以发展和进行必要的检测设备投入。国家资金投入严重不足，使安全监察管理、检测检验机构的技术手段、设备设施普遍陈旧、落后，更新缓慢，事故防范技术、检验技术、安全评估能力不能完全满足技术支撑和安全保障的要求；从事安全监察、技术检验工作的人员培训教育不够，人员政策、业务知识水平和综合素质不能完全满足工作的需要；向公众和企业进行的特种设备安全知识及法律法规宣传教育工作开展不够；调查、搜集、研究国内外相关体制、法规、标准情报工作滞后，缺乏与国外工业发达国家相关部门和组织的广泛交流与合作。上述情况严重影响和制约了特种设备安全事业的发展。
　　二是企业安全投入少。由于安全投入看似对企业不产生直接的经济效益，一些企业只顾追求短期效益，忽视在安全生产上的投入，一些设备长期超期服役、带“病”运行，成为重大事故隐患。仅以辽宁省鞍山市特种设备普查登记情况分析，企业需进行设备隐患整治的费用投入就需4800万元。忽视对企业职工的安全教育和岗前培训，特种设备的管理、维护保养及操作人员持证上岗率低。

2．5 安全科技水平相对落后

　　虽然“八五”、“九五”期间组织联合攻关，取得了一批具有国际领先或国际先进水平的科研成果，对提高锅炉、压力容器和压力管道的安全水平起到了促进作用，但特种设备生产和使用中的安全问题仍很严峻，重大事故隐患和危险源大量存在。国家在特种设备安全科技投入方面仍然不足，没有设立专项安全科技经费，用以支持和推进特种设备安全技术的发展，与特种设备安全监察与管理工作的需要相比，安全保障技术措施和科技总体水平还相对落后，与国外发达国家先进技术相比还有相当大的差距。这些差距表现在下列几个方面。
　　1)信息管理技术
　　随着信息和网络化技术迅速发展，特种设备的安全监察和管理工作应当充分利用这些技术，不断提高安全监察、管理工作有效性。国外许多发达国家监察机构，如美国的NBBI、加拿大TSSA就充分利用现代网络化技术建立了先进的信息管理系统，统一管理、规范数据、资源共享。在我国，尽管利用“中国特种设备公众信息网”作为管理平台，编制开发了部分管理、技术应用软件，但由于缺少统一的规划和领导，缺少国家资金方面的支持，这些工作还只是分散无序的，远未达到利用现代计算机技术统一管理、规范数据、资源共享、协同办公、快速反应的预期目标要求，更未实现通过互联网络，将特种设备的设计、制造、安装、使用、修理改造、报废及行政监察管理的各种静态、动态信息连接起来，有效地规范市场，杜绝假冒伪劣产品，以利于社会监督及事故的预警和处理。
　　2)检测监测技术
　　“八五”、“九五”期间，我国在锅炉、压力容器、压力管道检测技术上取得的研究成果主要适用于设备停产状态下的检验检测。但随着现代化生产的不断发展，特种设备在两次定期检验之间的运行周期越来越长(例如石化企业已由过去的1年改为3～5年)，现有技术成果已经不能完全满足需求，迫切需要在线检测监测技术和手段，及时发现问题，消除事故隐患。此外，长输管道和城市公用管道均埋于地下，土壤、环境对管道的腐蚀十分严重，极易引起管道的泄漏，其安全隐患问题更为复杂，对检测监测技术的需求更为紧迫。在此方面，国外特别是欧美已有一些先进的技术和设备，它们已有多种管道泄漏检测监测方法，如音波法，负压波法等，并且随着计算机技术在各领域的应用以及现代控制理论的发展，逐渐发展起了以软件为主、软硬件相结合的管道泄漏在线检测监测技术。这些设备价格非常昂贵，国内无法承受。我国在这方面的研究工作起步晚，投入低，目前尚无有效办法，因此要结合我国实际，研究针对性强的检测监测技术和设备。此外，我国目前在电梯、起重机械、游乐设施等方面的检测监测技术研究起步晚，基础更为薄弱。
　　3)寿命预测与评估技术
　　由于技术先进、管理科学及安全法规健全，世界发达国家对于特种设备基本上采用严格其设计、制造、安装、使用环节的监督及“优生优育”、定期报废的原则。在我国，由于历史、技术和管理上的原因，相当数量的特种设备“先天不足”，存在着各种严重焊接缺陷、结构缺陷、材料缺陷，超期服役、带“病”运行，其安全状况十分令人担忧。因此，开展特种设备的安全评估技术研究并在安全管理中应用意义重大。“八五”以来，在消化和吸收国外先进评估技术基础上，针对我国锅炉压力容器面型缺陷、体积型缺陷、高应变区缺陷等，重点开展了安全评估技术研究，具有了一定技术基础。但与我国安全监察管理和企业安全生产需要相比，在埋地压力管道、游乐设施等特种设备的安全评估方面研究较少、基础薄弱，在寿命预测技术研究方面起步更晚，研究工作更少。
　　4)风险评估技术
　　随着锅炉、压力容器、电梯、客运索道、游乐设施等特种设备的普遍使用，早期投入设备已处于事故高发期。对这些设备的安全评估和寿命预测研究，目前还未完全开展，对一些承压安全部件的可靠性、一些不可拆卸部件的在用检测均未找到切实可行的办法。
　　从20世纪70年代到90年代，美国逐步确定了管道风险评价的基本模型，并以油气长输管道的工程条件为研究对象，研究出了管道风险评估技术的评分系统。其他工业发达国家从20世纪80年代中后期也开始了管道风险评估和风险管理技术的研究开发工作。其中较为有影响的是英国煤气公司针对城市煤气管道的风险评估所开发的TRANSPIRE应用软件，该软件在英国范围内全面使用后较好地协调了在确定已建城市煤气管道是否符合现代安全技术标准方面所发生的技术冲突。加拿大在1994年由国家能源管道协会和国家能源委员会以及加拿大标准协会等学术机构和企业协会共同成立了一个“管道风险评价指导委员会”，负责组织该国油气管道风险评价和风险管理技术开发的方案实施，并制定了到2000年使加拿大的管道风险评价技术标准升格为全概率模型的工作目标。对在用电梯等特种设备，国外也开展了上述风险评估技术来确定设备的使用寿命。我国自1995年了解国外管道风险评估分析技术后，已引起有关管理部门对这一技术的关注，近年来有关高校和科研单位的科技人员正在积极探索这项技术在我国的应用途径，先后在油气集输管道和天然气长输管道的风险评价技术研究方面做了部分前期科研工作。然而，我国承压装置和管道风险评估分析技术目前尚处于研究起步阶段，在重大危险源辩识评价方面基础薄弱、技术落后，缺乏对承压装置和管道的危险源进行辩识评价的方法，缺少必要的风险评估分析技术，因而不能根据危害性将承压装置和管道运行状况划分等级，无法根据不同等级采用不同维护、保养和修复方法，为决策者提供参考。针对其他特种设备的风险评估技术研究工作目前仍未起步，因而发展我国特种设备的风险评估技术已成为保障我国特种设备安全的当务之急。
　　5)监控预警系统和应急技术
　　目前，在国外针对一些危险性大的设备，利用计算机网络技术对其安全状态实施远程监控，及时发现不安全问题并控制处理。而我国尚未建立起对各类特种设备的监测、预测以及防范恶性事故发生的监控预警系统和应急救援系统，没有建立起相应的预案和有效的应急抢险装备，因此在很大程度上仍然无法预料和有效防止灾难性突发事故，避免和减少人员与财产的巨大损失。如1998年3月5日，西安液化石油气400m3球罐泄漏事故，因没有应急抢险措施和装备，无法进行处理，在泄漏2h后最终导致接连3次爆炸，致使12名抢险人员牺牲、30人受伤，直接经济损失达477万元。因此，事故发生时的抢险装备、措施技术是一项急需研究解决的重要攻关课题。