经历了深入的立法调研、审议，《上海市安全生产条例》（修订）（以下简称《条例》）于9月22日的上海市人大常委会第29次会议表决通过。

　　安全，是人类的一个如同吃穿住行那样的基本需求；安全，又是生产得以顺利进行、社会和谐秩序得以维系的一个前提条件。由于企业生产流程、管理对象、情况预控等多重因素的不确定性，又由于管理者本身专业知识欠缺或管理疏忽，及管理对象的技术水平不达标或某天某时情绪、心态失衡的难以预测的因素，都可能在某个不经意之点酿成大小不等的事故。由此，安全生产的监管、掌控，是个系统工程，从经营理念和规则的端正开始，主要需要管理的每个环节的责任和行动规范的到位，而这个系统工程中，须臾不可缺少的就是安全生产的制度设计，尤其是具有刚性作用的法规。人大常委会对《条例》进行修订并予以通过，体现着社会的呼声和需求。

　　监控安全生产的行业范围有所扩大

　　安全生产，顾名思义是企业管理中的问题。然而，由于城市集中着主要的和大量的企业，千百万的企业安全与一座城市安全直接或间接地相关联。城市经济学告诉我们，城市发展、城市情况指标群中都设有生产环节方面的指标。重化工企业、建筑工程企业、运输物流企业等的企业运行和企业行为，一旦酿成安全事故，不仅企业内的生产秩序和员工安全受影响，还可能不同程度地殃及该企业外所在区域的社区的安全，殃及物流行进中的道路上的安全。本市胶州路一建筑工地发生的火灾，给人民生命财产带来危害，就是一个惨痛的案例。

　　这次修订，《条例》在继续保持上位法——《中华人民共和国安全生产法》的高危行业的判定基础上，在本市安全生产法规（2005年制定通过实施）原来增加的“较大危险行业”范围上，又有适当扩展。《条例》第十六条规定，应当建立安全生产委员会的，包括“属于矿山、建筑施工和危险物品生产经营等高度危险性行业以及危险物品使用、储存、运输单位”，还包括“属于金属冶炼、船舶修造、电力、装卸、道路交通运输等较大危险性行业的”，政府有关部门逐年细致对照了制定法规六年以来“较大危险行业安全事故的“起数”和“死亡人数”，确认地方法规增加“较大危险行业”是符合实际可行的、有针对性的，又发现，“道路交通运输”事故明显，是其它安全事故的数十倍以致更多，由此在提出修订草案时，既保留2005年的法规所创制内容，又增加了“道路交通运输”方面的行业。常委会审议时十分赞同这样实事求是的修订。

　　对生产经营单位责任人的规定更为严格

　　安全生产，责任重于泰山。而主要责任在企业负责人。上海“倒楼”事故、“11.15事故”的重要原因，是领导责任。包括某些领导在利益驱动的面前，或失去监管（“倒楼”事故中对监理监督的缺失），或违反建筑领域的上位法关于“不得在分包以后''层层转包''”的规定，导致在“执行制度”与“利益驱动”的博弈中，前者输给了后者。

　　这次《条例》对负责人的职责作了更为明确又严格的规定，第十四条要求：“生产经营单位主要负责人应当履行《中华人民共和国安全生产法》和其他法律、法规规定的职责，定期研究安全生产问题，向职工代表大会、股东大会报告安全生产情况，接受安全生产监管部门和有关部门的监督检查，接受工会、从业人员对安全生产工作的民主监督。”其次，新规定了企业安全生产分管负责人的资质要求，因为他们要深入现场，具体管理安全生产工作，第十五条增加了第二款规定，“生产经营单位的安全生产管理机构负责人应当具有注册安全工程师资格或者相应的安全生产管理能力。”其三，《条例》对单位安全生产委员会举行会议的“频次”提高密度，从过去的每半年召开一次，加大到每季度召开一次（十六条第三款）。其四，《条例》新规定了单位安全责任制，要求“生产经营单位应当建立、健全安全生产责任制，明确各岗位的责任人员、责任内容和考核要求”（第十八条）。其五，《条例》还是保留了对负责人和管理人员的任职培训。

　　编织安全生产监管的一张“大网”

　　社会和经济秩序的平稳，既需要权力之间的制约，又需要行为主体的外部有一双“监管的眼睛”，即监督的力量。安全生产涉及方方面面、各种环节，安全生产的实现，相关的企业是主体，但它又有外溢性，涉及公众利益。由此，安全生产，除了企业层面的监督管理到位以外，还需公权力发挥作用，即政府的监管应设置清晰的制度规定。《条例》总结了现实的经验，设计了三个层次的监管法规：一是构建全市综合性的协调机构和平台。也就是市人民政府设立的安全生产委员会负责研究部署，统筹协调本市安全生产工作中的重大事项，并根据有关法律、法规和规章的规定，编制成员单位安全生产工作职责。二是明确综合监管部门和专项监管部门。综合监管部门履行编制、实施安全生产专项规划，指导、协调和监督同级人民政府有关部门和下级人民政府履行安全生产工作职责，依法对生产经营单位的安全生产工作实施监督检查，按照法律、法规和规章的规定，对涉及安全生产的有关事项实施审批、处罚，根据同级人民政府的授权或者委托，组织、协调、指挥安全生产应急救援，组织生产安全事故调查处理等职责。专项监管部门在自身职责范围内，对涉及安全生产的事项负有审批、处罚职责，实施安全生产专项监督管理。三是在乡镇人民政府和街道办事处也做了安全生产监管的制度安排，主要增强安全生产违法行为和事故隐患的“发现”机制。《条例》规定：这一层次的公权力应当“对本辖区内高危行业和较大危险行业以外的生产经营单位实施安全生产日常检查，并协助有关部门实施安全生产监督管理。发现安全生产违法行为或者事故隐患的，应当向有关部门报告，并责令生产经营单位立即改正或者限期治理。”

　　公权力所确定的监管“网”，是政府各部门、各层次相互联系、相互制约的有机整体，这里有综合监管，有专项监管；有负责管“实体”的，也有负责管“程序”的。这些不同部门、层次的监管各事其职，权责分明，互相提醒，在政府的服务工作中，发挥其应有的作用，并根据新的情况，不断在一些细节上加以调整和提高。

　　保障劳务派遣人员，权益彰显“以人为本”

　　中国是典型的“城乡二元结构”的国家，按照诺贝尔奖获得者刘易斯理论，这种结构主要造成农村劳动力向城市转移障碍很大。农村以及欠发达地区人员进入上海这样发达城市从事劳动，主要在餐饮、零售、建筑、运输、生产流水线等低技术含量的岗位中求职、供职，那些高危的岗位常常有他们的身影，由此安全生产直接与他们关联。另外，外来务工人员来上海务工，除了朋友、老乡介绍外，不少人举目无亲、两眼一抹黑，只能找劳务派遣公司做“中介”。这些劳务派遣人员在劳动纠纷中常处于弱者的无助地位。所用的单位一旦发生纠纷，往往会推给中介的派遣公司，用工单位会说“我们没有与他们个人的合同关系，应有劳务派遣公司负责。”

　　《条例》修订关注了这种情况。在总则中强调了“以人为本”的原则。同时，第五条规定：“从业人员依法享有平等获得安全生产保障的权利，并应当依法履行安全生产方面的义务。”常委会委员在这个《条例》的具有法规意义的“说明”中说，条例所说的“从业人员”，包括“劳务派遣人员和非全日制用工人员”等所有在企业工作的人员。

　　第三章“从业人员的权利和义务”的第四十条，作为“特别条款”，强调了劳务派遣人员的安全生产保障，规定了两款：“生产经营单位使用劳务派遣人员从事作业的，应当将劳务派遣人员纳入本单位对从业人员安全生产的统一管理，履行安全生产保障责任，不得将安全生产保障责任转移给劳务派遣单位。”“劳务派遣人员有依法向用工的生产经营单位主张安全生产的权利。”其法意在于：强调用工单位和派遣单位不能对劳务派遣工的合法权益有任何相互推诿的举动，一旦发生这种侵害权利的事情，劳务派遣人员可以站出来大声说：“不！”

　　法规适时引入市场手段是明智之举

　　法律法规是社会的刚性“行为准则”，在市场经济的情况下，法律法规适时引入市场手段，是一种智慧的选择。

　　《条例》新增了企业安全生产的风险抵押金制度，明确了“矿山、建筑施工、危险物品生产经营、道路交通运输、金属冶炼、船舶修造、装卸等行业的生产经营单位应当依照国家和本市的有关规定实行安全生产风险抵押金制度。”在此同时，法规适时引入了市场经济的手段，将公众责任保险引入此条的规定，鼓励生产经营单位投保安全生产相关责任保险。并在此基础上，应当缴纳风险抵押金的生产经营单位，如果投保了安全生产相关责任保险的，“可以免于存储安全生产风险抵押金”（第三十五条）。也就是在“风险抵押金”与“责任保险”的两者，可选择取其一。

　　这一规定，对于中小企业的资金安排来说，是十分有帮助的。以最低标准来看，企业倘若缴纳风险抵押金，就得以30万起板，对于小企业是一笔不小的支出，因为缴纳的涵义是这笔资金将一直“存储”在相关的银行了。而倘若以投保公众责任险的方式支出，需要缴纳的基本保费为3900元，是前者的近百分之一，而且，投保责任险，其累计的赔偿限额最低达300万，十倍于企业应当存储的风险抵押金的数额。如此一来，企业既有更好的风险保障，重要的又可以掌控更多的流动资金。在企业资金日益紧缺的情况下，《条例》的这一创制，给中小企业带来了福音。