石少华 国家安全生产监督管理总局政策法规司巡视员
矿难一直是令生产经营者、管理者和公众揪心的大问题，《中华人民共和国安全生产法》是防止和减少生产安全事故，保障安全生产的“母法”，然而其中虽有两处对预防生产安全事故的措施，却没有设定相应的法律责任。如何理解立法背后的考虑？当年主持起草安全生产法的国家安全生产监督管理总局政策法规司巡视员石少华谈了他的见解。
“三同时”制度：
并非虚设
安全生产法第二十四条规定：“生产经营单位新建、改建、扩建工程项目的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。安全设施投资应当纳入建设项目概算”。
我在起草安全生产法初稿时，是将安全设施与主体工程“三同时”作为一项对所有企业的安全准入的源头监管制度来考虑的。原本将违反“三同时”规定的所应当承担的责任也写进了法律责任。但是后来在调研论证和国务院审议、全国人大常委会审议的过程中，基于多方面的考虑，最终还是删掉了相应的责任条款。
删除的原因主要是考虑到这项制度是带有探索性、实验性和倡导性的，在初创期法律不宜一律赋予其强制性和惩罚性，因此我们没有在第六章里针对违反第二十四条的行为设定处罚。
删除责任条款并不意味着这项制度形同虚设。首先，对安全风险较大、事故高发的矿山和生产、储存危险物品建设项目的安全设施，“三同时”作出了严格规定，并设定了法律责任。譬如，在安全生产法第二十六条、第二十七条和第八十三条中作出了相应规定。这就体现了要突出重点的立法精神。
其次，安全生产法虽然没有对一般企业违反“三同时”规定直接设定处罚，但是在有关安全生产条件和安全保障等规定中，也包含了对企业的安全设施、设备、器材等装备的要求，如果企业违反了相关规定同样是要追究责任的。
另外，安全生产法以外的其他相关法律、法规对高危行业的企业安全设施与主体工程“三同时”及其责任追究也作出了相关规定，完全可以依照这些法律、法规来实施处罚，不需要安全生产法再作重复的规定。譬如，矿山安全法、煤炭法和《安全生产许可证条例》等都有相关规定。
安全生产法：
重在解决重大问题
为什么在第三十八条中有关于安全生产管理人员的义务规定，但在法律责任一章中却没有规定其不履行义务所应承担的责任？
有的专家提出，安全生产管理人员是最直接与生产安全打交道的人，他们对安全生产状况进行的经常性检查能够排除很多安全隐患，避免事故发生。但是在没有相应法律责任的情况下，他们履行职责的积极性就可能打折扣，这导致的直接后果是预防力度减小，安全隐患增多。
我认为，对大量人为的生产安全责任事故案例的分析，可以看出其主要原因有二：一是安全生产的主要负责人不履行法定管理职责，对事故负有主要领导责任。二是直接实施作业的从业人员不服从管理或者违章操作，负有直接责任。对企业的从业人员要抓住两头，一头是“说了算的”，另一头是“干活的”。国家立法必须突出重点，不能面面俱到。当然，安全管理人员也很重要，对他们的管理和究责，一是可以适用企业内部的安全责任制，二是在国家安全生产立法的很多规定中将安全管理人员作为对安全生产直接负责的主管人员来对待，对这些人员的违法行为都有法律责任，他们并非是只有义务而没有责任。
基于此考虑，安全生产法第三十八条规定：“生产经营单位的安全生产管理人员应当根据本单位的生产经营特点，对安全生产状况进行经常性检查；对检查中发现的安全问题，应当立即处理；不能处理的，应当及时报告本单位有关负责人。检查及处理情况应当记录在案”，但是没有再规定其相应的法律责任。
此外，安全生产法是我国安全生产法律体系的“母法”，不能期望一部法律就把所有问题都解决了。它的主要任务是将国家有关安全生产的方针政策和基本安全管理制度法律化、制度化，只能解决生产安全领域中最重要的、最基本的重大问题。所以，安全生产法中多为制度性的、原则性的法律规定，不可能对生产安全领域的各种特殊问题和具体问题都规定得事无巨细，包揽无余。至于那些特殊问题和具体问题，要通过安全生产法的下位法和配套法来加以完善细化和补充规定，使其更具有可操作性。
