上海地铁9号线九亭站内，中铁电气化局集团上海电气化工程分公司施工人员进行作业前的准备。在繁忙的上海地铁系统中，施工人员利用列车停运的时间进行保障施工作业，保障市民安全出行。 新华社记者 丁 汀摄

这几年，随着城镇化进程的加快，城市安全隐患增多、风险加剧。今年初出台的《关于推进城市安全发展的意见》对城市安全进行了系统部署。理想中的“安全城市”如何构建和治理，有很多问题值得思考。

7月，汛期如期而至。前不久，广东、福建等地多个城市遭受强降雨袭击，特大暴雨给城市带来了不小的损失。洪涝灾害只是城市安全事件的一种，根据《突发事件应对法》，我国将突发事件分成自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。每一类事件都威胁着城市的安全。

今年年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进城市安全发展的意见》（简称《意见》），对城市安全发展做出了全面部署。当前，城市安全发展状况如何？在加强城市安全治理方面需要注意哪些问题？记者采访了部分专家和学者。

安全需求与日俱增

《意见》指出，随着我国城市化进程明显加快，城市人口、功能和规模不断扩大，发展方式、产业结构和区域布局发生了深刻变化，新材料、新能源、新工艺广泛应用，新产业、新业态、新领域大量涌现，城市运行系统日益复杂，安全风险不断增大。

清华大学公共安全研究院副院长、教授袁宏永表示，城市的典型特点是物质、能量、信息、财富高度集中，尤其是能量物质的高度集中，给城市安全带来很大隐患。比如，电器使用越来越多，触电亡人、火灾事故时有发生；燃气管网遍布城市地下各个角落，即便是微小的泄露，也可能会产生很大的事故。

此外，一些小规模事故也会因为财富集中和人口密度增加而被放大。业内专家解释，城市发展起来以后，各种设施密集分布，各种利益紧密相连，小规模的安全事件也很容易波及周边，带来连锁效应，如果不能及时处理，损失很容易成倍地放大。

中国城市规划设计研究院教授级高级工程师陈志芬认为，导致城市安全问题突出的原因很多，功能庞大和系统复杂导致城市脆弱性增大是其中之一。此外，也与城市的无序扩张以及气候变化有着千丝万缕的关系。很多城市安全问题是多种因素综合作用的结果。

从11·22青岛输油管道爆炸事件到8·12天津滨海新区爆炸事件，再到12·20深圳山体滑坡事件……近年来，城市中的大型安全事故频频发生，也给人们带来了一个印象——城市安全问题持续恶化。事实是否如此？据业内专家介绍，虽然城市安全问题突出，但是相对过去来说，技术的进步、制度的完善和安全意识的提升，已经大幅降低了城市安全事件发生的概率。

不过，正是由于安全意识的提升，也让人们对城市安全有了更高的要求。“经济高速发展带来人民生活水平快速提高，满足了物质生活需要之后，安全需要就成为第一需要。”袁宏永说，如果安全问题得不到及时有效处理，不仅会削弱人们已有的获得感，也会影响经济社会发展。

规划把好安全底线

加强城市安全管理，源头管控至关重要。根据《意见》，城市安全源头治理主要包括三方面，一是科学制定规划，二是完善安全法规和标准，三是加强基础设施安全管理。其中，科学规划和布局又是提升城市安全水平的基础举措。

“从规划角度来说，强化风险评估，合理确定城市选址及用地空间布局，把好安全底线是基本前提。”陈志芬介绍，随着城市扩张，一些不适合城市发展的如地震、地质灾害、洪水等影响的高风险地区，也被规划进来。这些高风险区域很容易引发城市安全问题。所以，在城市规划之初，应把风险评估作为前置条件，科学评价风险影响，及早避让高风险地区。

例如，四川老北川县城曲山镇坐落在映秀和擂鼓两大地震断裂带的交会处。2008年5·12汶川特大地震几乎将县城夷为平地。曲山镇位于地质灾害风险极高地区，原址重建既不合适、也无可能。经多方研究论证，综合考虑安全、交通、空间发展条件等因素，新北川县城选址在安昌镇东南方向，面积约10平方公里的河谷平坝至盆地的过渡地带。

陈志芬表示，在城市规划阶段，除了注意灾害影响，降低灾害风险，还应在充分考虑土地、水资源、能源、生态环境承载力等支撑条件的基础上，再确定城市的规模、发展方向、空间布局和产业布局。这才能最大限度降低因基础设施支撑能力、资源环境承载力不足带来的城市安全问题。

此外，随着城镇化进程加快，一些本来建在城市下风向、城市水源下游的化工企业，逐渐被城市包围，并和居民区掺杂在一起，成为重大安全隐患。《意见》指出，要加快推进城镇人口密集区不符合安全和卫生防护距离要求的危险化学品生产、储存企业就地改造达标、搬迁进入规范化工业园区或依法关闭退出。

“一些危险源可以搬迁，但还有一些危险源，比如加油站、燃气储备站等能源供应设施，这些设施和城市生活密切相关，彻底迁出城市并不现实。”陈志芬建议，对于这些危险源单位，在规划布局上，要留足安全和卫生防护距离，还要结合企业管理创新，大力推进企业安全生产标准化建设，提升安全生产管理水平。

陈志芬说，城市选址和规划布局首先要避开危险地段，远离危险源。如果危险源确实不能避让，应严格限制危险源周边用地布局和规模，合理确定避让范围，控制危险源量级，做好应急安排。袁宏永也强调，危险源毕竟是安全隐患，不适合布局在城市人口密集区的行业企业，能迁走的应尽量迁走。

安全管理谁都不可缺席

推进城市安全发展，不是政府一方的责任。无论社会团体、企业还是城市中的每一个人，都是城市安全发展的受益者，也应是安全发展的责任人。《意见》提出，鼓励引导社会化服务机构、公益组织和志愿者参与推进城市安全发展，完善信息公开、举报奖励等制度，维护人民群众对城市安全发展的知情权、参与权、监督权。

陈志芬认为，在推进城市安全发展过程中，可以充分调动市场的力量，通过保险和灾害基金的形式，为安全发展保驾护航，“在保险方面，除了传统的交通险、财产险、意外险外，建立洪水、台风、地质灾害、地震等巨灾保险制度，可以提高城市安全发展的保障能力”。

据了解，深圳市结合超大城市安全的新形势和新问题，推动事故灾害、医疗卫生、公共治安等方面保险政策的创新和完善，建立“政府+市场”复合型保险模式，充分运用分保、再保险、资产证券化等手段，推进公益性保险和商业性保险协同发展。

业内专家表示，调动市场力量，不是让社会资本无偿付出。随着城市安全受到越来越多重视，安全装备、新技术、管理服务等都拥有巨大的市场。政府可以通过制定安全行业标准，为社会资本的进入提供优良的环境，让安全产业发展壮大的同时，夯实城市安全水平。

当前，政府在推进城市安全发展中还是主导力量，但作用的发挥可以更加灵活。袁宏永举例说，广东某市主体工业发达、安全水平高，对当地财政贡献大。在主体工业企业的周围，存在大量的相关配套工业，不少配套工业企业较低端且安全水平不高，但吸纳就业能力强。当地没有对低端产业一刀切地关停，而是采用财政补贴的方式，用主体工业补贴配套工业，对其在安全防护和教育上进行帮扶，形成了安全发展的良性循环。

“无论是市场还是政府，抑或是技术和管理，都解决不了所有的安全问题。”袁宏永说，即使是相同的技术和管理规则，执行人的安全素质不同，结果也会不同。加强市民安全文化教育，提升个人安全素质和技能，营造关爱生命、关注安全的社会氛围，也能让城市安全管理更容易一些。