官煤政治之二：“扭曲的改革”与利益最大化

发布时间：2007年01月22日
作者：孙立平
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　　将改革意识形态化的思维方式使得人们在评价一件事情的时候总是要与对改革的肯定或否定联系在一起，而对改革的态度又会反过来影响对此事物的评价。　　官煤勾结以及相联系的矿难也是如此。对于声名狼藉的“官煤勾结”现象，有人将其与市场化改革联系起来。一些煤炭业人士就认为，“官煤勾结”现象是在煤炭业向私人开放后出现的，并日益成为普遍现象。甚至有人说，“煤炭业在完全属于国有的时候，从来没有过‘官煤勾结’，也没有这么多矿难……都是市场化惹的祸。”但也有人则努力将“官煤勾结”现象与市场化改革划清界线。他们认为，“官煤勾结”并非祸起市场化改革，问题恰恰是市场化改革进展缓慢、没有到位所致。正是当初国有煤矿从国家手中获取资源是以非市场化的、行政划拨的方式，低价甚至无偿，才导致“官煤勾结”盛行，一些私人资本以很低的代价进入需要高投入的煤炭产业。　　由此一来，如何看待官煤勾结和矿难，又触动到如何评价改革这根敏感的神经。不过一方是将帐算到改革的头上，另一方是将之归结为改革不彻底。但实际的情况远比这样清晰的归因更为复杂。下面的分析将表明，恰恰是“扭曲的改革”才使得“官煤勾结”的利益得以最大化。这里的奥秘就在于以权力催生矿产的私有，然后再以权力挟制私有的矿产。　　这里特别要指出的是，“扭曲的改革”不是改革的某种中间性的过渡阶段。我国的改革以渐进式的方式而著称。这样的改革方式，对于探索改革的道路，减小改革的代价，无疑是有意义的。但同时也必须看到，渐进中的每一步，并不一定意味着是有利于达到最终目的的阶梯。它在其中的每一步都有可能固化下来。特别是在社会中的利益集团已经有力量来影响改革进程的时候，这种固化下来的改革就可能会成为一种半吊子改革，一种扭曲的改革，甚至成为一种烂尾工程。尽管随着时间的推移和背景的变化，这种“扭曲的改革”会呈现出不同的形态，但每一种形态都可以成为攫取利益的相对稳定的结构。只有当另一种形态可以提供更大利益的时候，这种形态才会被另一种形态所取代。　　有人曾经整理过不久前发生重大矿难的某煤矿的“改革历程”的资料。这个煤矿的前身是一个不错的国有企业。但在企业管理改革的过程中，开始实行一种吃里扒外的“管理”方式，生产管理开始混乱，矿里的亏损也日益严重。而煤矿的主要管理人员的收入却在新的管理体制下不断增加。与此同时，在地方政府扶持之下，附近小煤窑蜂起，在这些小煤窑的包围下，加上本身的经营管理问题，这个国有企业被渐渐逼入绝境。企业陷入绝境，就为改制提供了理由，在此背景下，企业被贱卖给私人老板，该老板以250万元就获得了价值2.2亿元的固定资产。老板的暴富，也带动了相关原国企管理层、地方官员们的暴富，其中的一些人成为这个私营化了的煤矿中神秘的股东，最终是震惊全国的矿难的发生。对于这个过程，人们完全可以从理论上将其概括为从管理改革到产权改革的渐进图景，但事实上，这个图景远不是一个通向新体制的真正路径。　　“扭曲的改革”的高潮就是官商联手进行的改制过程。不了解当时情况的人会有一个疑问，在如此暴利行业中为何国有或集体煤矿会经营不善？但实际上，当初的情况并非如此。在当时低迷的价格之下，相当一批国有或集体煤矿实际上处于不能赢利甚至亏损的状态。于是，经营的困境催生了仓促的改制。之所以说仓促，是说在这样的改制中往往将含金量极大的矿业权几乎白白送掉，甚至送得迫不及待。　　以备受争议的山西某煤炭企业改制为例。2001年底，几家民营公司出资3750万元参与该煤炭企业的改制，获得75%的股权；到2004年底按股权分红，民营公司累计获得利润3.7亿元，平均年收益率达到了300%。一些当地人的说法是，300%的年收益率还只是一个保守估计。一位参与了改制过程的原煤矿负责人说，整个改制过程，民营公司实际上只付出了375万元。之所以有后一种说法，是由于375万是煤矿转让前的定金，而根据协议剩下的3300多万到帐的时候，煤矿已经由买方经营了4个月的时间，而买方经营这个煤矿前5个月的利润就超过5000万，用来支付3300万注册资金自然是绰绰有余。而实际上，据县政府提供的资料，２００２年至２００４年三年间，这些民营公司共实现利润６亿元，税后净利润４亿元，平均每年1个多亿。而这样的效益或“投资-收益率”的获得，很大程度上是来自白白相送的矿业权或者说是国有的资源。　　在有关改革的争论中，焦点之一是如何看待某些领域中进行的所谓市场化改革。从抽象的意义上来说，很少有人会否认市场化是中国改革的正确方向。但是，市场化的进程不是在真空中进行的。这当中有两个因素的作用是至关重要的，其一，由于政治体制改革明显滞后，我国的市场化进程是与没有发生改变的权力模式结合在一起的。其二，由于在大规模转制时期仍然沿用改革初期的“摸着石头过河”的改革策略，市场化甚至私有化都是在名不正言不顺的情况下“私下”进行的，很难用名正言顺的规则加以规范，甚至将破坏正式规则视为改革的法宝。这样的改革策略，虽然可以取得某种局部的成功，如有人所说至少是将事情办成了，但为此要付出的代价将会是巨大的，这就是破坏公正和规则成为惯例，机会主义成为信仰。正是在这样的背景之下，“市场”成为权力与金钱进行交换的场所。　　这当中关键的一点是，很多矿权的转让大多数都是以协议的价格而不是以拍卖的价格成交的，也就是说，交易似乎是以市场的方式进行的，但价格这个关键的因素却不是市场的。一个了解内情的个体矿主说：“关键在于上下结合，没上面不行，没下面的基层干部支持也不行。县里领导最重要，得有一个主要的领导给你撑腰。参与改制不是指参加投标、竞标，更重要的是指私下活动，这里面的名堂就大了。你可以找到县里的领导说，我出2000万元，500万元就不用退了，给你个人花了等等。”事实上，不仅是在煤矿改制中，在其他行业国企改制的过程中，这样的现象几乎屡见不鲜。　　一位专家曾指出，“如果(采矿权)都以公开招标的做法进行出让，‘官煤勾结’就不会如此大行其道”。但实际上，即使是拍卖，在很大程度上也不过是走过场而已。一位通过“拍卖”成功买到煤矿的矿主说，明里说是拍卖，其实是暗箱操作。“拍卖以前，公开登报招标。但是没有关系的人就拍不上。假设有20个人报名投标，竞标的底价是1000万元，而实际上煤矿能值两三千万元。县领导就和下面打招呼，1500万元封顶。比如有20个人报名，到封顶的时候大家都不退，你想多出钱拿到煤矿，就需要私下活动了。在今年的煤矿拍卖中，我也买了一个煤矿，我买的这个矿还有六七家投资商在争，争也是白争，已经是我的了。竞标的形式要走，但别人拿不上。我走的省里一个部门的关系，说好了办妥后200万元的‘攻关’费，现在已经付了100万元，正在办手续。这个矿的资源不多了，县里已经发文同意把附近另一家有资源的矿通过‘改制’兼并过来，这样至少能值2000万元。” 　　上述改制过程说明，在行政权力没有受到有效规范的时候，通过这种权力进行的改制，必然导致对公共财产的瓜分。而通过这种改革实现的民营化，也不可能脱离权力的挟制而成为真正的市场主体。一位煤老板这样说明他所处的困境。“虽然改制后的煤矿号称是民营煤矿，但实际上根本无法掌握自己的命运”，因为行政力量完全可以控制民营矿业的生死，而是生是死，则取决于具体的权钱交易过程。从某种意义上可以说，在这样扭曲的改革之下，“市场”成为权力开辟出来的可以成为实现权钱交换的新场所，而权力也蜕变为谋利的新手段。　　结果是管理也成为权钱交易的一个项目。这里的艺术就在于，放任足够可以进行管理的现象存在，然后从“理所当然”的管理中谋利；在管理的标准中留下足够的模糊地带，从而使得管与不管都理由充足；更重要的是，权力要具有决定生死的威慑力。而实现权力谋利的具体手段，就在刁难与保护之间。比如，一个煤矿要进行合法生产，需要有采矿许可证、生产许可证、矿长资格证、矿长安全生产资格证、安全生产许可证、营业执照等多个证件。据说，在目前山西省的4600多座煤矿中，办理了安全生产许可证的只有2000多座。问题在于办证的过程：“办一个安全生产许可证，最少要过二三十道关，每道关你都要想出能过的办法。”即使生产条件合乎安全标准，也需要再去“活动活动”。这里的“活动活动”，就是交易过程。　　当然，权力更重要的作用是保护。国务院广东大兴矿难事故调查领导小组组长、监察部部长李至伦曾经说过:“一个证照不全、管理混乱、不具备安全生产基本条件的企业，居然可以在政府监管下存在数年，特别是在省里已经明令煤矿企业停产整顿期间，仍然肆无忌惮地组织生产，以致酿成惨祸，这中间有无腐败问题，是值得深思的。”实际上，许多矿难都是在这样的背景下发生的。2001年7月广东省政府在一次“重大事故隐患排查会议”上，要求对包括大兴煤矿在内的四望嶂矿区的6个煤矿一律关停。但是，这六家煤矿在地方政府的“据理力争”下被保留了下来，从2002年8月以后一直以“试开采”的名义进行开采，一直到这次矿难的发生。