《火灾事故调查规定》的若干具体问题及思考

发布时间：2008年09月02日
作者：佚名
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摘要：文章结合《火灾事故调查规定》执行工作实际，分析了《火灾事故调查规定》的不足和制约火灾调查工作的具体难点问题，指出了落实《火灾事故调查规定》的不利因素，提出了完善《火灾事故调查规定》、加强火灾调查工作的建议。
关键词：火灾事故；调查；思考
1999年发布施行的公安部令第37号《火灾事故调查规定》（以下简称37号令）是火灾事故调查工作的基本准则，对加强和规范全国的火灾事故调查工作起到了极大的推动作用。笔者把执行该规定工作中遇到的具体问题和相关思考撰写成文，目的在于进一步探讨规范火灾调查工作的良策，使火调工作更适应现实需求。但由于笔者学识浅陋，功力不逮，祈望同仁不吝指教，悉心斧正。
1 37号令的不足
1.1 重新认定火灾原因或责任的有关规定存在疑义 37号令第31条规定了火灾原因、火灾事故责任重新认定的具体要求,此条存在的疑义主要有三点。
1.1.1 火灾原因或责任认定的可诉性疑义，从法理分析看，对火灾原因和火灾事故责任的认定是消防法律赋予公安消防机构的具体行政行为能力，这种具体行政行为虽然不直接确定当事人的权力和义务，但确涉及到当事人自身的合法权益，符合《行政诉讼法》第2、11、12条关于诉讼范围的规定，属于可诉行政行为，应由法院受理并裁决。实际工作中的火灾原因或责任重新认定申请绝大多数也都是因涉及当事人的切身利益而引起。但公安部《关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》规定：“火灾事故的责任认定是公安消防机构在查明了火灾事故事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论，其本自并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的具体行政行为，不属于《行政诉讼法》第11条规定的受案范围。”这一规定与法理和现实状况不相符合。
1.1.2 “最终决定”规定的合法性疑义，最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第5条规定：《行政诉讼法》第12条第4项规定中的“法律”是指全国人民代表大会及其常务委员会制定并通过的规范性文件，即只有全国人大及其常务委员会制定通过的规范性文件方能规定“最终裁决”的行政行为。而公安部37号令属于部委行政规章，无权规定“最终裁决”的行政行为，37号令关于“最终决定”的规定属越权行为，其合法性受到质疑。现实工作也存在法院对此不予认可的情况。
1.1.3 重新认定的权威性疑义，37号令未规定重新认定的程序、内容，而重新认定在面临补充证据不足、多方当事人和律师参与的复杂情况下，很难保证重新认定结论的权威性。如果重新认定结论为“撤消原认定”，那么《火灾原因、事故责任重新认定决定书》中“本认定决定为最终决定”的字眼就对重新认定结论的权威性提出挑战。特别是《公安部关于对火灾原因重新认定和火灾事故重新认定问题的批复》（公复字[2001]18号）中规定：“火灾事故发生地主管公安机关或上一级公安消防机构，根据《火灾事故调查规定》第三十一条第二款的规定，作出“撤销”决定后，可以责令原认定机构重新作出认定，由原认定机构制作《火灾原因认定书》、《火灾事故责任书》。当事人对原认定机构重新作出的火灾原因、事故责任不服的，可向火灾事故发生地主管公安机关或上一级公安消防机构申请重新认定。”，这使火灾原因或事故责任的重新认定可能陷入无限循环，也降低了重新认定作为“最终决定”的权威性。
1.2 火灾责任的划分规定不够科学全面一起具体的火灾责任多种多样，可能是行政责任，也可能是刑事责任，37号令第29条仅将火灾责任划分为直接责任、间接责任、直接领导责任、领导责任四类不能概括全部火灾责任的种类，不够科学全面。此外，火灾责任与行政处罚、消防刑事案件量刑的对应关系在法律或法规中未得到明确，责任划分的意义无从体现，这也使责任划分失去应有的意义。
1.3 未规定放火案件的认定技术要求与移交基本条件 37号令第9条规定：“公安消防机构对发生群死群伤和政治、社会影响大的火灾或认为具有放火嫌疑的案件，应当及时通知刑事侦查人员参加调查，如构成放火案件的，应当移交公安刑事侦查部门立案侦查”。其中“认为具有放火嫌疑的”认定未做提出技术要求，在现实工作中，放火案件的嫌疑人往往外逃，如果将具备放火特征而无法确定嫌疑人主观动机的火灾认定为放火，公安刑事侦查部门往往不予立案，这种情况客观上放纵了放火犯罪行为。37号令第9条对“移交刑侦部门”的工作也未提出基本条件，这使放火嫌疑案件的办理经常在消防和刑侦部门之间扯皮，也使这类案件得不到及时查处。如2000年5月21日1时31分，某市居民住宅楼发生火灾，死1人，伤5人，直接财产损失1530元。火灾现场炭化物和烟尘经鉴定含有汽油燃烧残留成份，属地消防机构初步认定该起火灾原因是放火，并出具了火灾原因认定书，经口头请示主管公安机关领导同意，将此案移交刑侦部门立案侦查，消防机构将火灾卷宗移交，复印件存档，没有交接记录。2002年3月12日，受理该案的刑侦部门出具了不予立案通知书并送达有关当事人，引起当事人申请重新认定火灾原因和火灾事故责任。
1.4 未规定重新复核火灾直接财产损失的要求 GA185-1998《火灾直接财产损失统计方法》第5.4中规定：受灾单位或个人对火灾直接财产损失核定结果有异议的，可提请上一级公安消防机构进行复核，复核结果为最终结果。而37号令对此未做具体规定，使得重新复核的诉权告知、程序、时限、法律文书等在实际工作很不规范。
2 落实37号令的主要问题
2.1 火灾调查工作的组织保证、制度保证和人员保证不够 37号令第10条要求“火灾事故调查人员应当按照公安消防监督人员资格管理的有关规定，取得岗位资格”，但目前公安消防机构中只有极少数单位设有火灾调查专门机构或设有专职调查人员编制，多数基层消防科（大队）的火调兼职人员也只有一个人，而火灾数量日益增加，对火灾调查工作的需求也日益增加，目前的机构、人员都无法满足现实火灾调查工作的需求，而自37号令发布施行以来，全国从未开展火调工作岗位资格认可工作，简言之，火调人员是在违反部门规章要求的状态下开展工作的。由此可见，火调工作的组织和人员保证严重不足。这种状况已经严重阻碍了火调专门队伍的建设和人员素质的提高，对承办消防行政案件，特别是消防刑事案件，十分不利。在火灾调查工作的制度保证方面，目前只有一般的法律文书的法制审核要求和重大处罚集体讨论的规定，基层消防机构由于人员少、火灾多的原因，多数火灾案件都是大家共同做，虽然每个办案人员都签了字，但最后出了问题无法追究具体办案人员的责任。
2.2 火灾调查率和查清率低目前，火灾事故的调查率不高，火灾原因不明的火灾事故越来越多，2001年6月到2002年6月，黑龙江省某市共发生火灾5575起，而调查率仅仅占10.4%，在调查的火灾中，原因不明的火灾占18%。其中的主要原因，一是火调专业人员素质普遍下降，而全社会的消防法律意识普遍提高，火调人员不敢轻易认定火因；二是损失较小且无人员伤亡的一般火灾，由于数量大、建档繁复，又没有简易程序，使得一些公安消防机构没有精力全部调查。三是行政干预的影响和不追究具体办案人责任，助长了调查率低、查清率低的趋势。
2.3 火调工作的技术要求过于粗糙 37号令第18、19条规定了火灾勘查工作的基本程序，但现场勘查的具体内容、方法过于笼统，如何提取和保存现场物证的操作性不强。目前火调人员素质的普遍降低，有的勘查过程就是破坏现场的过程，一些重要的物证在勘查中被破坏。现场勘查记录要求用描述性语言，不允许直接下结论，有的现场勘查记录直接认定了起火部位和起火原因。一些勘查记录与证据不对应，无法复原火灾现场原貌，这既降低了火灾原因查清率，增加了火灾原因或责任重新认定申请的概率，也使得火灾原因重新认定工作困难重重。
2.4 火灾损失核定周期长、难度大 37号令第27条要求：“任何单位和个人不得干扰火灾损失核定工作，不得谎报、瞒报、虚报和漏报火灾损失。”但实际损失核定工作中存在严重的虚伪报告现象。究其原因，一是当事人因为保险和民事赔偿等因素，往往将十几万元损失的火灾上报百万元之多，且无法提供原始票据，加之被烧物品种类多、定价难、工作量大等因素，使火灾损失核定工作周期过长；二是法律、法规对伪报、虚报火灾直接财产损失的行为没有相应的处罚规定，也没有相应的行政强制措施，客观上助长了虚伪报告的不良风气。火灾损失核定周期长、难度大的问题直接影响了公安消防机构及时向上级报告重、特大火灾。
3 几点建议
3.1 完善原因或责任重新认定及损失重新复核的相关规定应在《中华人民共和国消防法》中明确规定火灾原因、责任重新认定和火灾损失重新复核的要求，并在37号令中进一步明确重新认定或重新复核申请的受理条件、工作程序、方法、内容和时限等要求，统一档案要求和相关表格。
3.2 全面科学规定火灾责任根据“罪刑法定”原则的要求，行政处罚也必须有明确的法定依据，因此，建议根据刑法和公安部第61号令《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》修改完善火灾责任分类，并在《中华人民共和国消防法》中明确火灾责任与相应处罚的对应关系，使公安部第61号令《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》中规定的消防安全责任人、消防安全管理人、专兼职的消防管理人员和各级、各岗位的消防安全责任人的法定职责与火灾责任相对应。
3.3 明确放火案件的认定和移交条件在37号令中从技术角度规定放火案件认定的基本条件和案件移交的程序和要求，防止因证据不完善或行政扯皮使放火犯罪分子逍遥法外。
3.4 完善火调工作的组织、制度、人员保证的规定在全国基层消防机构中建立火灾调查工作的专门机构，开展全国统一的火灾调查岗位培训和资质认证；明确火灾调查工作的一般调查程序和简易调查程序，并明确二种程序的适用条件和转换办法，实行火灾案件主责办案人制度，提高火灾调查率和火灾原因查清率。
3.5 细化火灾调查的技术要求效仿消防监督检查记录表，制定全国统一的火灾现场勘查记录表，使火灾现场勘查记录与现场制图、物证、照片等技术要素相互印证，确保火灾现场勘查工作能够真实复原火灾发生经过，为准确认定火灾原因、事故责任和重新认定工作打下坚实基础。
3.6 制定杜绝虚伪火灾统计的处罚措施在《中华人民共和国消防法》或地方消防法规中明确规定对火灾损失虚伪报告或统计行为的处罚，同时利用计算机信息技术开发全国统一的火灾直接财产损失核定软件，缩短火灾损失核定时间，为迅速确定火灾性质、及时反馈报告火灾情况创造便利条件。