国务院办公厅关于印发
《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》的函
国办函〔2004〕39号

各省、自治区、直辖市人民政府：
　　现将《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》印发给你们，供参照。各省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案，请在今年9月底前报国务院办公厅备案。
　　附件：关于《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》的说明

国务院办公厅
二○○四年五月二十二日

省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南

1.　总则
　　1.1　目的
　　1.2　工作原则
　　要求明确具体。如以人为本，依法规范、职责明确，统一领导、分级负责，条块结合、以块为主，资源整合、信息共享，依靠科学、反应及时、措施果断，平战结合、军民结合、公众参与等原则。
　　1.3　编制依据
　　1.4　现状
　　简要说明本行政区域各类突发公共事件的现状与趋势。
　　1.5　适用范围
　　适用于本行政区域内可以预见的各类重大、特别重大突发公共事件。各类重大、特别重大突发公共事件的专项预案是总体预案的组成部分。
2.　组织机构与职责
　　2.1　应急组织机构与职责
　　明确本行政区域应急领导机构、指挥机构、日常工作机构及其职责、权限。
　　2.2　组织体系框架描述
　　以突发公共事件应急响应全过程为主线，明确各类突发公共事件预测、预警、报警、接警、处置、结束、善后和灾后重建等环节的主管部门、协作部门、参与单位及其职责。要体现应急联动的要求，最好附图表说明。
　　2.3　应急联动机制
　　明确本行政区域应急机构与行政区域内中央有关单位、军队、武警的应急联动机制。
3.　预测、预警
　　3.1　信息监测与报告
　　收集发生在本行政区域内外和境外对本行政区域可能造成重大影响的有关突发公共事件信息。按照早发现、早报告、早处置的原则，明确突发公共事件信息交流与报送的渠道、时限、范围、程序、监管等要求。建立常规数据监测、风险分析与分级等制度。
　　3.2　预警
　　明确报警、接警、处警的部门和第一响应队伍，明确其工作要求与程序。明确预警的方式、方法、渠道和落实情况的监督措施。
　　3.3　预测预警支持系统
　　预警服务系统要建立相关技术支持平台，信息传递及反馈要高效、快捷，应急指挥信息系统要做到资源共享、运转正常、指挥有力。
　　3.4　预警级别及发布
　　明确预警级别的确定原则、条件和发布程序等。按照突发公共事件严重性和紧急程度，可分为一般(Ⅳ级)、较重(Ⅲ级)、严重(Ⅱ级)和特别严重(Ⅰ级)四级预警，并依次用蓝色、黄色、橙色和红色表示。
4.　应急响应
　　4.1　分级响应
　　明确本行政区域各类突发公共事件等级标准、预案启动的级别及条件、相应级别指挥机构的工作职责和权限。按突发公共事件可控性、严重程度和影响范围，原则上可按一般(Ⅳ级)、较大(Ⅲ级)、重大(Ⅱ级)、特别重大(Ⅰ级)四级启动相应预案。突发公共事件的实际级别与预警级别密切相关，但可能有所不同，应根据实际情况确定。明确突发公共事件发生后通报的部门、程序、时限等。对于跨国(境)、跨区域、跨部门的重大突发公共事件，可针对各种不同情况制定相应的分级响应程序和措施。要避免突发公共事件可能造成的次生、衍生和耦合事件。
　　4.2　信息共享和处理
　　建立健全突发公共事件快速应急信息系统。明确常规信息和现场信息采集的范围、内容、方式、方法、传输渠道及要求，信息分析和共享的方式、方法、报送及反馈程序等，并符合有关信息公开的规定。
　　如果突发公共事件涉及或影响到行政区域外的，要明确通报相关省(区、市)的程序和要求。
　　如果突发公共事件中有港澳台或外籍人员伤亡、失踪、被困，或者可能影响到境外，需要向香港、澳门、台湾地区有关机构或有关国家进行通报时，要按有关规定明确通报的程序和要求。如果需要国际社会援助的，要按有关规定和程序进行。
　　4.3　基本响应程序
　　4.3.1　基本应急
　　明确信息研判、应急启动、抢险救助、医疗救护、卫生防疫、交通管制、现场监控、人员疏散、安全防护、社会动员、损失评估、现场应急结束等程序和要求，明确基本应急程序中各相关机构、责任人、组织方式、队伍调遣、物资使用、征用、调用等要求。
　　应急、恢复与减灾行动能同时进行的，应同时进行。
　　4.3.2　扩大应急
　　事态难以控制或有扩大、发展趋势时，明确有关应急机构的行动程序与要求。
　　4.4　指挥与协调
　　建立以事发地政府为主，有关部门和相关地区协调配合的领导责任制和现场指挥机构。明确各有关部门、单位的职责及相互关系。明确专家咨询和辅助决策机制。
　　4.5　新闻报道
　　明确新闻发布的机构、原则、内容、程序和规范性格式等。
　　4.6　应急结束
　　明确应急结束的决策机制和发布程序，要注意区别于现场抢救活动的结束。
5.　后期处置
　　5.1　善后处置
　　明确人员安置、补偿，物资和劳务的征用补偿，灾后重建，污染物收集，现场清理与处理等程序和要求。
　　5.2　社会救助
　　明确政府救济、司法救济的程序、方案；组织协调社会、个人或境外机构社会救助的程序和要求，并明确捐赠资金和物资的监督与管理等事项；有条件的，可明确社会心理援助的单位和方案。
　　5.3　保险
　　明确保险机构的职责和任务。
　　5.4　调查和总结
　　明确突发公共事件调查承办机构和审核程序。
6.　保障措施
　　6.1　通信与信息保障
　　建立通信系统维护以及信息采集等制度。明确参与部门的通讯方式，分级联系方式，并提供备用方案和通讯录。明确应急期间党政军领导机关、现场指挥部及其他重要场所的通信保障方案。
　　6.2　现场救援和工程抢险装备保障
　　建立现场救援和工程抢险装备信息数据库，并明确其类型、数量、性能和存放位置等。建立相应的维护、保养和调用等制度。
　　6.3　应急队伍保障
　　明确本行政区域各类应急队伍的保障措施。建立各类专业应急队伍，并加强协调配合；充分依靠军队、武警和预备役民兵；充分发挥机关团体、企事业单位、公益团体和志愿者队伍等社会力量的作用。建立健全先期处置队伍、后续处置队伍、增援队伍的组织保障方案，以及保持应急能力的措施。
　　6.4　交通运输保障
　　建立动态数据库，明确各类交通运输工具数量、分布、功能、使用状态等。建立健全有关交通运输单位、交通管制和线路规划等保障措施。
　　6.5　医疗卫生保障
　　建立动态数据库，明确医疗救治和疾病预防控制机构的资源分布、救治能力和专业特长等。明确相应的应急准备措施、医疗卫生队伍和医疗卫生设备、物资调度等方案。
　　6.6　治安保障
　　明确应急状态下维持治安秩序的各项准备方案，包括警力集结、布控方案、执勤方式和行动措施等。
　　6.7　物资保障
　　建立物资调拨和组织生产方案。根据实际情况和需要，明确具体的物资储备、生产及加工的能力储备、生产工艺流程的技术储备。
　　6.8　经费保障
　　明确应急经费来源、使用范围、数量和监督管理措施，以及应急状态时经费保障措施。
　　6.9　社会动员保障
　　明确社会动员条件、范围、程序和相关的保障制度。
　　6.10　紧急避难场所保障
　　规划和建设重大突发公共事件的人员避难场所。可与公园、广场等公共设施的建设或改造相结合。
　　6.11　技术储备与保障
　　成立专家组，提供联系方式。依托科研机构，建立应急技术信息系统。组织开展突发公共事件预测、预防、预警和应急处置等技术的科学研究。
　　6.12　其他保障
7.　宣传、培训和演习
　　7.1　公众宣传教育
　　公布有关突发公共事件应急预案、报警电话等。广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识。在大、中、小学普遍开展防灾、减灾教育。
　　7.2　培训
　　明确各级领导、应急管理和救援人员上岗前和常规性培训等要求。将有关突发事件应急管理的课程列为行政干部培训内容。
　　7.3　演习
　　明确演习的队伍、内容、范围、场所、频次、组织、评估和总结等。
8.　附则
　　8.1　名词术语、缩写语和编码的定义与说明
　　突发公共事件类别、等级以及对应的指标定义，统一信息技术、行动方案和相关术语等编码标准。
　　8.2　总体预案和专项预案目录
　　8.3　预案管理
　　明确应急预案修订、完善、备案、评审与更新制度。明确其方式、方法和承办机构。
　　8.4　监督检查与奖惩
　　明确监督主体和奖惩方案，对预案实施的全过程进行监督检查。
　　8.5　制定与解释
　　明确预案制定与解释机构，并注明联系人和电话。
　　8.6　预案实施时间
9.　附录
　　9.1　专项应急预案
　　制定不同类型突发公共事件应急专项预案。专项预案可结合本地实际，参考《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》(国办函〔2004〕33号)编制。
　　9.2　省会或自治区首府突发公共事件应急预案
　　9.3　各种规范化格式文本
　　新闻发布、预案启动、应急结束及各种通报的格式等。
　　9.4　相关机构和人员通讯录
　　要求及时更新并通报相关机构、人员。

附件

关于《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》的说明

　　十届人大二次会议审议通过的《政府工作报告》明确提出“各级政府要全面履行政府职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力”。制定、修订突发公共事件应急预案和建立健全应急机制，是贯彻“三个代表”重要思想、落实科学发展观的一件大事，也是全面履行政府职能的一项迫切任务，各省(区、市)人民政府必须切实抓紧做好。
　　本框架指南供各省(区、市)人民政府制定、修订本行政区域总体应急预案时参照。各省(区、市)人民政府根据本行政区域的实际情况和突发公共事件的特点，可对总体应急预案的结构、内容作适当调整或增减。
一、指导思想
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，坚持以人为本和全面协调可持续的科学发展观，遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则，全面提高政府应对各种突发公共事件和风险的能力，保障人民群众生命财产安全，保持社会政治稳定和促进国民经济持续快速协调健康发展。
二、工作原则
　　(一)以人为本。把保障人民群众的生命安全和身体健康作为应急工作的出发点和落脚点，最大限度地减少突发公共事件造成的人员伤亡和危害；切实加强应急救援人员的安全防护，提高科学指挥的能力和水平；要充分发挥人的主观能动性，充分依靠各级领导、专家和广大人民群众，充分认识社会力量的基础性作用，建立健全组织和动员人民群众参与应对突发公共事件的有效机制。
　　(二)依法规范。预案要符合有关法律、法规、规章，与相关政策相衔接，与完善政府社会管理和公共服务职能、深化行政管理体制改革相结合；要按照有关程序制定、修订应急预案；要依法行政，依法实施应急预案。
　　(三)分级负责。在党中央、国务院的统一领导下，坚持分级管理、分级响应、条块结合、属地管理为主的原则。省(区、市)人民政府是处置本行政区域重大、特别重大突发公共事件的主体。根据突发公共事件的严重性、可控性、所需动用的资源、影响范围等因素，分级设定和启动应急预案，落实岗位责任制，明确责任人及其指挥权限。
　　(四)资源整合。按照条块结合、资源整合和降低行政成本的要求，充分利用现有资源，避免重复建设，发挥我国社会主义制度集中力量办大事的优越性；要明确不同类型突发公共事件应急处置的牵头部门及其职责和权限，其他相关部门、单位密切配合；要充分依靠和发挥军队、武警部队在处置突发公共事件中的骨干作用和突击队作用，充分发挥民兵在处置突发公共事件中的重要作用。
　　(五)平战结合。要贯彻预防为主的思想，树立常备不懈的观念，经常性地做好应对突发公共事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备。要重点建立健全信息报告体系、科学决策体系、防灾救灾体系和恢复重建体系。要建立健全应急处置专业队伍，加强专业队伍和志愿者队伍的培训，做好对广大人民群众的宣传教育工作，并定期进行演练、演习；要加强公共安全的科学研究，采用先进的预测、预警、预防和应急处置技术，提高预防和应对突发公共事件的科技水平。
三、内容和范围
　　突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏，影响和威胁本地区甚至全国经济社会稳定和政治安定局面的，有重大社会影响的涉及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的性质、演变过程和发生机理，突发公共事件主要分为以下四类：
　　(一)自然灾害。主要包括水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。
　　(二)事故灾难。主要包括民航、铁路、公路、水运等重大交通运输事故，工矿企业、建设工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核与辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等。
　　(三)突发公共卫生事件。主要包括突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病(如鼠疫、霍乱、肺炭疽、O157、传染性非典型肺炎等)疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。
　　(四)突发社会安全事件。主要包括重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件、经济安全事件以及规模较大的群体性事件等。
　　随着形势的发展，今后还会出现一些新情况，突发公共事件的类别和内容将适当调整，同时要注意各类突发公共事件的相互联系和相互影响。
四、需要注意的几个问题
　　(一)紧紧围绕应急工作体制、运行机制和法制建设等方面制定、修订应急预案。
　　应急体制方面，主要是建立健全集中统一、坚强有力的指挥机构；发挥我们的政治优势和组织优势，形成强大的社会动员体系；建立健全以事发地政府为主，有关部门和相关地区协调配合的领导责任制；建立健全应急处置的专业救援队伍和专家咨询队伍。
　　运行机制方面，主要是建立健全预测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制、应急公众沟通机制、分级响应机制、应急处置程序、应急资源配置、征用机制、奖惩机制和救灾恢复体系等。
　　法制建设方面，主要是依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走向规范化、制度化和法制化轨道。并注意通过对实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。
　　(二)总体应急预案是政府组织管理、指挥协调相关应急资源和应急行动的整体计划和程序规范。要明确突发公共事件事前、事发、事中、事后的各个进程中，谁来做，怎样做，何时做，以及用什么资源做。不同类型突发公共事件应急专项预案是总体应急预案的重要组成部分，而且需要各部门、单位制定各种行动方案、相关保障方案和操作手册。
　　省(区、市)人民政府总体应急预案是全国应急预案体系的重要组成部分，同时也是指导省属各委、办、厅、局和地市(州、盟)编制应急预案的依据。
　　(三)借鉴国内外经验，符合本地实际。认真借鉴国内外处置突发公共事件的经验教训，深入研究本地区实际情况，进一步建立健全应急机制，切实提高本地区应急能力；要充分发挥我们的政治优势、组织优势，发挥基层组织的作用，完善社会治安综合治理、城乡社区管理等社会管理机制。
　　(四)把建立健全大城市突发公共事件的应急机制作为重点。条件成熟的大城市，可创造条件实施统一接警、统一处警，提高突发公共事件的先期处置能力和应急反应效率，并发挥大城市在应急救援工作中的辐射作用。
　　(五)加强领导、认真组织、狠抓落实。要按照决策民主化、科学化的原则，广泛征求社会各界，特别是专家的意见。要规范编制预案的方法和步骤，按程序对预案进行审议和批准。
　　(六)按照及时主动、准确把握、正确引导、讲究方式、注重效果、遵守纪律、严格把关的原则做好突发公共事件的新闻报道工作。具体要求详见《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步改进和加强国内突发事件新闻报道工作的通知》(中办发〔2003〕22号)和《关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》(国务院办公厅2004年2月27日印发)。
　　(七)正确处理日常安全防范、医疗救治、安全生产工作和应急处置突发公共事件工作的关系；正确处理内部规章制度(如防火、保密、安全等)和突发公共事件应急预案的关系。
　　(八)总体应急预案要定期修订，不断充实、完善和提高。每一次重大突发公共事件发生后，都要对总体应急预案或专项应急预案及时进行重新评估，以利改进工作。
　　(九)应急总体预案名称为《×××省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案》，正文前应有总目录，并就预案的整体情况作简要说明。按国务院办公厅统一行文规定的要求打印，并按有关规定标注密级。