第二十一条 煤矿企业负责人和生产经营管理人员应当按照国家规定轮流带班下井，并建立下井登记档案。

县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构发现煤矿企业在生产过程中，1周内其负责人或者生产经营管理人员没有按照国家规定带班下井，或者下井登记档案虚假的，责令改正，并对该煤矿企业处3万元以上15万元以下的罚款。

【释义】本条是关于煤矿企业负责人和生产经营管理人员带班下井以及违反规定予以处罚的规定。

煤炭开采业具有劳动环境艰苦、生产工艺复杂，自然灾害严重的特点。因此，安全生产是煤矿的头等大事。安全上出了问题，人民生命和国家财产都将蒙受重大损失，煤矿的各项工作也将受到严重影响。为此，党和国家对煤矿安全生产工作历来都予以高度重视，曾多次下发有关煤矿安全生产的有关文件，要求煤矿企业领导干部一定要从思想上高度重视煤矿安全工作，在坚持“安全第一、预防为主”的方针下，按照“安全第一、预防为主、综合治理、总体推进”的指导思想，正确处理好安全与生产、安全与改革、安全与利益的关系，切实负起安全的责任。

为了切实加强煤矿安全生产工作，充分发挥领导干部在安全生产工作中的关键作用，转变领导干部工作作风，促使煤矿企业负责人和有关生产经营管理人员充分了解和掌握煤矿井下的安全状况，及时发现和消除安全生产隐患，真正树立“解决问题在井下，工作重点在现场”的观念，本特别规定明确规定了煤矿企业负责人和生产经营管理人员应当按照国家规定轮流带班下井。这里所称“国家规定”，主要是指为了预防煤矿生产安全事故的发生，党和国家关于对煤矿领导干部带班下井工作的一系列有关法律、法规以及其他规范性文件中的规定。例如1982年2月13日，国务院关于发布《矿山安全条例》的通知（国发〔1982〕30号）中明确指出：“搞好矿山安全工作，关键在于矿山主管部门和矿山企业的领导干部要有对革命事业高度负责的精神和深入细致的工作作风，带头严格执行条例的规定，经常深入生产第一线跟班下井，调查研究，检查督促，及时发现和消除事故的隐患，做到预防为主”；1996年1月1日，煤炭部《关于切实抓好1996年全国煤矿安全生产工作的决定》（煤安字〔1996〕第1号）中规定：“各级领导和各业务职能部门干部要经常深入基层，深入现场抓安全管理；坚持领导干部24小时值班制度和下井检查制度；领导干部和业务保安职能部门坚持现场安全办公制度，及时解决现场存在的安全生产问题。对于作风浮飘、长时间不下井，严重官僚主义而导致发生重大事故的局矿长，要严肃处理”；1997年1月1日，煤炭工业部《关于依法强化煤矿安全管理实现1997年全国煤矿安全生产稳定好转的决定》（煤安字〔1997〕）第1号）中规定“……各级领导干部必须要转变作风，坚持领导干部下井制度，及时解决安全生产中的隐患和问题”；1999年1月15日，国家煤炭工业局《关于进一步加强煤炭行业安全生产工作的通知》（煤办字〔1999〕第17号）中规定“局、矿干部要坚持下井制度，区队干部要坚持跟班制度，及时发现和处理不安全隐患，把事故消灭在萌芽状态”，等等。

为进一步落实煤矿负责人和生产经营管理人员下井带班制度， 国务院办公厅于2005年10月31日批转发展改革委、安全监管总局《关于煤矿负责人和生产经营管理人员下井带班的指导意见》，对煤矿负责人和生产经营管理人员下井带班再次提出以下要求：

一、煤矿负责人和生产经营管理人员要坚持下井带班

1、各类煤矿企业必须安排负责人和生产经营管理人员下井带班，确保每个班次至少有1名负责人或生产经营管理人员在现场带班作业，与工人同下同上。

2、国有煤矿采煤、掘进、通风、维修、井下机电和运输作业，一律由区队负责人带班进行。

3、国有煤矿副总工程师以上的管理人员，每月在完成规定下井次数的同时，熟悉生产的，要保证1至2次下井带班。

4、国有煤矿集团公司管理人员，要经常下井了解安全生产情况，研究解决井下存在的问题。煤矿在贯通、初次放顶、排瓦斯、揭露煤层、处理火区、探放水、过断层等关键阶段，集团公司的负责人要按规定到现场指导，确保安全生产。

5、乡镇煤矿、其他民营煤矿的各类作业，必须由矿长、副矿长和生产经营管理人员在现场带班进行。
二、建立和完善下井带班制度

1、煤矿企业要建立健全煤矿负责人和生产经营管理人员下井带班制度，明确下井带班的作业种类、下井带班人员范围、每月下井带班的次数、在井下工作时间、下井带班的任务和职责权限、日班与夜班比例，以及考核奖惩办法等。

2、国有煤矿集团公司管理人员，以及集团公司机关处室负责人，所属各矿的负责人和生产经营管理人员的下井带班办法，由集团公司制订，报省煤炭行业管理部门批准，并报同级安全监管部门、煤矿安全监察机构和国有资产监管部门备案。基层区队负责人、矿机关科室负责人下井带班的具体办法，由煤矿根据实际情况制订。

3、乡镇煤矿、其他民营煤矿负责人和生产经营管理人员以及出资人下井带班的具体办法，由煤矿所在县(市)煤炭行业管理部门制订并负责监督考核，报同级煤矿安全监管部门和煤矿安全监察机构备案。

三、明确下井带班人员的职责

1、下井带班人员要把保证安全生产作为第一位的责任，切实掌握当班井下的安全生产状况，加强对重点部位、关键环节的检查巡视，及时发现和组织消除事故隐患，及时制止违章违纪行为，严禁违章指挥、严禁超能力组织生产。

2、煤矿矿长、区队长是矿、区队安全生产第一责任人，下井带班人员协助矿长、区队长对当班安全生产负责。煤矿发生危及职工生命安全的重大隐患和严重问题时，带班人员必须立即组织采取停产、撤人、排除隐患等紧急处置措施，并及时向矿长、区队长报告。煤矿发生生产安全责任事故，要在追究矿长、区队长责任的同时，追究当班带班人员相应的责任。

四、严格企业内部管理和考核

1、实行井下交接班制度。上一班的带班人员要在井下向接班的带班人员详细说明井下安全状况、存在的问题及原因、需要注意的事项等，并认真填记交接班记录簿。

2、建立下井带班档案。下井带班的煤矿负责人和生产经营管理人员升井后，要将下井的时间、地点、经过路线、发现的问题及处理意见等有关情况进行详细登记，并存档备查。

3、加强企业内部监督考核。要把煤矿负责人和生产经营管理人员下井带班情况与矿长资格证、矿长安全生产资格证及经济收入等挂钩，严格考核。要建立奖惩制度，对认真履行职责、防止事故有功人员要给予奖励；对弄虚作假的，一经发现，要严肃处理。

五、加大监管监察力度

1、各级煤炭行业管理部门是落实煤矿负责人和生产经营管理人员下井带班制度的主管部门，要认真履行职责，抓好有关制度的建设和落实。

2、各级煤矿安全监管部门和煤矿安全监察机构要按照职责分工加强监督检查，把煤矿负责人和生产经营管理人员下井带班制度的建立和执行情况作为监管监察的重要内容，加强检查监督。

3、煤炭行业管理部门、煤矿安全监管部门和煤矿安全监察机构要把煤矿负责人和生产经营管理人员下井带班的主要情况，及时向组织人事部门或国有资产监管部门通报，作为干部考核的重要内容。

4、县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构在煤矿企业安全检查过程中，发现煤矿企业负责人或者生产经营管理人员在一周内没有按照国家规定带班下井，或者下井登记档案有弄虚作假情况的，要对该煤矿企业处以3万元以上15万元以下的罚款。

六、加强群众监督和舆论监督

1、各煤矿企业要把煤矿负责人和生产经营管理人员下井带班制度的落实情况定期向全体职工及其家属和社会公开，接受职工群众监督。

2、各级煤炭行业管理部门、煤矿安全监管部门和煤矿安全监察机构，要将有关监督检查情况，以一定方式向社会公布。有关部门和煤矿企业要设立举报电话和举报信箱，对群众举报的问题要及时核查处理。

3、新闻媒体要加强舆论监督，对作风扎实、经常深入井下解决安全生产实际问题、表现突出的下井带班人员要大力宣传；对不负责任、甚至弄虚作假的，要予以公开曝光。

第二十二条 煤矿企业应当免费为每位职工发放煤矿职工安全手册。

煤矿职工安全手册应当载明职工的权利、义务，煤矿重大安全生产隐患的情形和应急保护措施、方法以及安全生产隐患和违法行为的举报电话、受理部门。

煤矿企业没有为每位职工发放符合要求的职工安全手册的，由县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构责令限期改正；逾期未改正的，处5万元以下的罚款。

【释义】本条是关于发放煤矿职工安全手册、煤矿职工安全手册应载明的内容及煤矿企业没有发放职工安全手册的处罚的规定。

一、发放煤矿职工安全手册

现今煤矿企业的职工，大多是农民工、轮换工、合同工、协议工和临时工等，他们文化水平较低，又没有专业技术。因此，各煤矿企业除建立严格的用工制度外，要定期对上岗职工进行强化性的安全技术岗位培训，并免费为每位职工发放煤矿职工安全手册。这里所说的“煤矿企业”，包括国有重点煤矿企业、国有地方煤矿企业、乡镇煤矿企业。据有关部门的数据统计，2002年全国百万吨死亡率为4.27。其中国有重点煤矿为1.237，国有地方煤矿为2.74，乡镇煤矿为13.33。从数据上看，小煤矿的死亡比率比较高，是造成我国煤矿安全事故频发的重要原因之一。这主要是由于小煤矿的规模较小、条件较差，管理水平又相对比较落后，加之一些煤矿，只注重生产效率，忽视安全措施的保障，造成许多煤矿工人每天冒着危险作业，最终不可避免地会发生事故。为此，《特别规定》明确规定，煤矿企业应当免费为每位职工发放煤矿职工安全手册，以使每位职工真正了解自身的权利、义务，以及煤矿存在的重大安全生产隐患的情形、应急保护措施、方法等，增强个人安全保护意识，从而最大限度地减少事故的发生。

二、煤矿职工安全手册应载明的内容

对于煤矿职工安全手册应载明哪些内容，《特别规定》明确规定“煤矿职工安全手册应当载明职工的权利、义务，煤矿重大安全生产隐患的情形和应急保护措施、方法以及安全生产隐患和违法行为的举报电话、受理部门”。此外，为了进一步落实特别规定，2005年9月13日，国家安全生产监管总局印发了《关于编写、发放<煤矿职工安全手册>的指导意见》，详细写明了煤矿职工安全手册应载明的内容、要求及发放时间。

（一）《手册》必须包括职工的权利、义务、煤矿各种灾害的表现形式及应对措施、矿工自救和互救知识，本地煤矿安全生产隐患和违法行为举报电话及受理部门等内容（详细内容参见所附《煤矿职工安全手册》编写提纲），并按一般性的通用内容和结合本矿井灾害特点的专用内容两个部分编写。各企业编写、选用的《手册》,必须随矿井生产布局、灾害形式等变化随时进行修订，保证《手册》内容准确反映矿井的实际情况。

（二）《手册》的编写应遵循图文并茂、文字简练、言简意赅、通俗易懂、篇幅适当的原则；《手册》的印制要符合携带方便，经久耐用的原则。

（三）《手册》原则上由煤矿企业自行组织人员编写。技术力量和能力缺乏的乡镇煤矿企业，可委托中介机构组织编写或由县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门统一组织编写。

（四）煤矿企业必须免费向职工发放《手册》，保证所有职工人手一册，并于2005年12月1日前发放到职工手中。

根据《煤矿职工安全手册》编写提纲的要求，《手册》主要包括以下几个部分：

一、通用部分

本部分内容为各煤矿企业《煤矿职工安全手册》（以下简称《手册》）所必需包括的内容。

（一）煤矿工人的安全生产权利（《安全生产法》赋予的权力）。 即：

1、生产经营单位与从业人员订立的劳动合同，应当载明有关保障从业人员劳动安全、防止职业危害的事项，以及依法为从业人员办理工伤社会保险的事项。

　　生产经营单位不得以任何形式与从业人员订立协议，免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任。

2、生产经营单位的从业人员有权了解其作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施及事故应急措施，有权对本单位的安全生产工作提出建议。

3、从业人员有权对本单位安全生产工作中存在的问题提出批评、检举、控告；有权拒绝违章指挥和强令冒险作业。

　　生产经营单位不得因从业人员对本单位安全生产工作提出批评、检举、控告或者拒绝违章指挥、强令冒险作业而降低其工资、福利等待遇或者解除与其订立的劳动合同。

4、从业人员发现直接危及人身安全的紧急情况时，有权停止作业或者在采取可能的应急措施后撤离作业场所。

　　生产经营单位不得因从业人员在前款紧急情况下停止作业或者采取紧急撤离措施而降低其工资、福利等待遇或者解除与其订立的劳动合同。

5、因生产安全事故受到损害的从业人员，除依法享有工伤社会保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权向本单位提出赔偿要求。

（二）煤矿工人的安全生产义务（《安全生产法》规定的义务）。 即：

1、从业人员在作业过程中，应当严格遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程，服从管理，正确佩戴和使用劳动防护用品。

2、从业人员应当接受安全生产教育和培训，掌握本职工作所需的安全生产知识，提高安全生产技能，增强事故预防和应急处理能力。

3、从业人员发现事故隐患或者其他不安全因素，应当立即向现场安全生产管理人员或者本单位负责人报告；接到报告的人员应当及时予以处理。

　　（三）入井须知。

　　（四）自救、互救基本知识。

　　（五）举报内容。对举报非法煤矿和存在国务院《特别规定》列举的15项重大隐患进行生产的行为的，经查实后，可以获得1000-10000元的举报奖励。

　　（六）矿井所在地负责煤矿安全生产监督管理的部门、驻地煤矿安全监察机构的举报电话及通信地址；其他认为需要明确的举报电话及通信地址。

　　（七）其他相关内容

二、专用部分

本部分内容为各煤矿企业根据本企业灾害类型选编内容。要求全面、真实、准确地反映本企业的灾害形式、征兆及主要防范措施，针对性地列举职工在紧急状态下的应对措施。主要内容包括：

（一）本矿井基本情况

1、本矿井地理位置、生产能力、开拓方式、通风系统，矿井安全管理机构和主要负责人及其通讯方式。

2、本矿井灾害紧急预案中井下各工作地点的避灾路线。

（二）煤矿重大安全生产隐患的情形和应急保护措施、方法

1、瓦斯事故隐患及应急处理措施

（1）瓦斯发生爆炸的条件

　　（2）瓦斯爆炸、燃烧和窒息事故常见发生地点。

　　（3）预防瓦斯爆炸的主要措施。

　　（4）《煤矿安全规程》关于采掘作业地点瓦斯浓度及瓦斯检查的规定。

　　（5）瓦斯监控系统在保证煤矿生产安全中的作用及保证系统有效运转的有关规定和注意事项。

　　（6）通风设备、设施对安全生产的重要作用、影响和保证安全生产的有关规定。

　　（7）发生瓦斯爆炸、燃烧及窒息事故后的应急原则和安全注意事项。

　　（8）重大瓦斯事故案例。

　　2、煤与瓦斯突出事故隐患及应急处理措施

　　（1）本矿井发生突出的征兆及常见的发生环节。

　　（2）本矿井预防突出的主要措施及管理规定。

　　（3）发现瓦斯突出预兆和发生突出事故后的应急原则及安全注意事项。

　　3、水灾事故隐患及应急处理措施

　　（1）本矿井水害类型和易发生突水事故的地点。

　　（2）矿井发生突水事故时的预兆。

　　（3）本矿井防治矿井水害的主要措施。

　　（4）发现突水预兆和发生水灾事故后的应急原则及安全注意事项。

　　（5）水灾事故后成功脱险的事故案例。

　　4、火灾事故隐患及应急处理措施

　　（1）煤炭自然发火的预兆及常见发生地点。

　　（2）本矿井预防煤炭自燃的主要措施。

　　（3）接近本矿井已封闭火区时的安全注意事项。

　　（4）消防器材储备地点和使用方法。

　　（5）发现煤炭自燃征兆和发生火灾事故后的应急原则及安全注意事项。

　　5、顶板事故（包括冲击地压灾害）隐患及应急处理措施

　　（1）本矿井顶板类型、支护方式及采空区顶板控制方法。

　　（2）发生顶板事故的预兆。

　　（3）预防顶板事故的主要措施。

　　（4）发现顶板冒落（冲击地压）征兆和发生顶板事故后的紧急处理原则及安全注意事项。

　　6、煤尘危害及处理措施

　　（1）《煤矿安全规程》关于矿井作业地点粉尘（包括煤尘）浓度的规定。

　　（2）煤尘爆炸的条件。

　　（3）本矿井预防煤尘爆炸和预防煤尘爆炸传播的主要措施。

　　（4）关于职业危害防治的有关规定和因公身患尘肺病后应享受待遇的有关规定。

　　（5）发生煤尘爆炸事故后的应急原则和安全注意事项。

　　7、电气事故形式及防范措施

　　（1）本矿井常见的电气伤人事故类型和预防措施。

　　（2）维修电气设备时的注意事项。

　　（3）掘进工作面恢复供电时的规定。

　　8、运输事故形式及防范措施

　　（1）本矿井主要运输方式和可能造成的人身伤害事故。

　　（2）在运输巷道中行走时的注意事项。

三、对企业没有发放职工安全手册行为的处罚

根据本条规定，各煤矿企业没有为每位职工发放符合要求的职工安全手册的，首先，由县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构责令限期改正；其次，对于逾期没有改正的煤矿企业，由县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构对其处以5万元以下的罚款。

第二十三条 任何单位和个人发现煤矿有本规定第五条第一款和第八条第二款所列情形之一的，都有权向县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构举报。

　　受理的举报经调查属实的，受理举报的部门或者机构应当给予最先举报人1000元至1万元的奖励，所需费用由同级财政列支。

　　县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构接到举报后，应当及时调查处理；不及时调查处理的，对有关责任人，根据情节轻重，给予警告、记过、记大过或者降级的行政处分。

【释义】本条是关于对非法煤矿及煤矿非法生产举报及其处理的规定。

为落实该条规定，加强煤矿安全生产的社会监督，鼓励和奖励举报煤矿重大安全生产隐患和违法行为，及时发现并排除隐患，制止和惩处违法行为，国家安全生产监督管理总局、财政部于2005年9月24日联合制定了《举报煤矿重大安全生产隐患和违法行为的奖励办法（试行）》，对此做出了具体规定：

一、举报人和举报事项

任何单位和个人（以下简称举报人）有权对其发现的煤矿重大安全生产隐患和煤矿有关安全生产的违规违法行为向县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、国家安全生产监督管理部门或者国家煤矿安全监察机构及其设在各省、自治区、直辖市和煤矿矿区的煤矿安全监察机构举报。

举报人可以采取书信、电子邮件、电话、传真、走访等方式举报。

举报人举报的事项应当客观真实，对其提供材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。

举报人举报的事项，应当是地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构没有发现，或者虽然发现但未按有关规定依法处理的。主要包括：

1、非法煤矿，即煤矿未依法取得采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长未依法取得矿长资格证、矿长安全资格证擅自进行生产，或者未经批准擅自建设的；

2、非法生产的煤矿，即煤矿已被责令关闭、停产整顿、停止作业，而擅自进行生产的；

3、有重大安全生产隐患的煤矿；

4、隐瞒伤亡事故的煤矿；

5、国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿，及其他与煤矿安全生产有关的违规违法行为；

6、煤矿其他安全生产违规违法行为。

二、举报的受理

受理举报的部门或者机构应当建立健全受理举报煤矿重大安全生产隐患和违法行为的登记、核查、处理、督办、答复、统计和报告制度，并向社会公开举报电话（传真）、电子信箱、通信地址、邮政编码和领取奖金办法。

核查处理煤矿重大安全生产隐患和煤矿有关安全生产的违规违法行为的举报事项按照下列规定办理：

1、县级人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门，负责受理本行政区域内煤矿（不含设区的市以上人民政府所属煤矿）的举报事项；设区的市人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门，负责受理本行政区域内市属煤矿的举报事项；省、自治区、直辖市人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门，负责受理本省、自治区、直辖市所属煤矿的举报事项。

2、国家煤矿安全监察机构设在省、自治区、直辖市的煤矿安全监察机构以及设在煤矿矿区的分支机构，负责所辖区域内各类煤矿的举报事项。

3、地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门与煤矿安全监察机构在核查受理的举报事项之前，应当相互沟通，避免重复核查和重复奖励。

4、设区的市以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、省级煤矿安全监察机构以及国家煤矿安全监察机构、国家安全生产监督管理部门可以直接核查处理辖区内的举报事项。

5、举报国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿及其他与煤矿安全生产有关的违规违法行为的，按照人事管理权限，由接到举报的部门或者机构及时转送相应的纪检、监察机关核查处理，经核查属实的，由接到举报的部门或者机构对举报人给予奖励。

6、举报事项涉及其他部门的，由接到举报的部门或者机构及时转送相关部门核查处理，经核查属实的，由接到举报的部门或者机构对举报人给予奖励。

7、受理举报的部门或者机构应当及时核查处理举报事项，自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经上一级负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构批准后可以延长核查处理时间。

三、举报奖励

1、受理的举报经调查属实的，受理举报的部门或者机构应当给予实名举报的最先举报人1000元至1万元的奖励，并依法免交个人所得税。

2、奖金的具体数额由负责核查处理举报事项的部门或者机构根据具体情况评定，并报省级负责煤矿安全生产监督管理的部门或者省级煤矿安全监察机构备案。

3、县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门负责核查处理的举报事项，给予举报人的奖金由同级财政列支。煤矿安全监察机构负责核查处理的举报事项，给予举报人的奖金由中央财政列支。

4、多人多次举报同一事项的，由最先受理举报的县级以上负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构给予实名举报的最先举报人一次性奖励。多人联名举报同一事项的，奖金可以平均分配，由第一署名人或者第一署名人书面委托的其他署名人领取。

5、举报人接到领奖通知后，应当在60日内凭举报人有效证件到指定地点领取奖金；对举报人无法通知的，受理举报的部门或者机构可在一定范围内进行公告；逾期未领者，视为放弃权利。

受理举报的部门或者机构应当依法保护举报人的合法权益并为其保密。举报人要求答复的，应当及时将核查处理结果用适当方式向举报人反馈。举报人受到打击报复的，有关部门应当依法查处。

第二十四条 煤矿有违反本规定的违法行为，法律规定由有关部门查处的，有关部门应当依法进行查处。但是，对同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚。

【释义】本条是关于对煤矿违法行为进行依法查处以及处罚的禁止性规定。

一、对煤矿违法行为依法查处的主体

对于煤矿违反《特别规定》的违法行为，既可能由负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构处理，也可能由法律、行政法规规定的其他部门处理。如，未取得采矿许可证的，就应当根据《中华人民共和国矿产资源法》的规定由地质矿产主管部门处理；应当吊销营业执照的，由工商部门处理；《中华人民共和国煤炭法》第七十条规定，“违反本法第三十一条的规定，擅自开采保安煤柱或者采用危及相邻煤矿生产安全的危险方法进行采矿作业的，由劳动行政主管部门会同煤炭管理部门责令停止作业；由煤炭管理部门没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款，吊销其煤炭生产许可证；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任。”

二、处罚的禁止性规定

根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，行政处罚的种类有：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。有关部门对于违法行为可以给予一种行政处罚，也可以给予多种行政处罚，但对于同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚。

对于同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚，这是“一事不二罚”原则的应用。我国有几十个国家行政机关从事行政管理。行政机关认为公民的行为违反了国家有关行政法律法规规定的，就可以给予行政处罚。但是由于公民的一个行为往往属于多个行政机关的管理范围，极有可能产生同一行为被两个以上行政机关给予行政处罚的情况。为了避免多头重复处罚，保护公民的合法权益，《行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这便是行政处罚中的“一事不二罚”原则，正确理解执行这一原则，应当领会并把握以下三层含义：

一是行为人的一个行为，同时违反了两个以上行政法律、法规的规定，可以给予两次以上的处罚，但如果处罚的种类是罚款，则只能由一个国家行政机关处罚一次；另一个国家行政机关只能给予其他形式的处罚。如《水污染防治法》第39条规定：“违反本法规定，造成水污染事故的企业单位，由环境保护部门或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚款……”如果环境保护部门和航政机关据此对同一违法行为各自作出同一种类的罚款决定，就是一事二罚。根据该法第38条规定，对造成水体严重污染的企事业单位，可以罚款或者责令其停止或者关闭。如果环境保护部门已决定罚款，作出限期治理决定的地方人民政府只能决定责令停止或者关闭。这样，环境保护部门和地方政府分别作出罚款和责令停止或者关闭的决定，就不是一事二罚，因为违法事实虽然相同，但处罚种类却是不同的。

二是行为人的一个行为，违反一个行政法律、法规规定，该法律、法规规定施罚的行政机关可以给予两种行政处罚的，行政机关只能在处一次罚款的同时并处没收违法所得，或其他形式的处罚，这种并处并不违背一事不二罚原则。

三是对构成犯罪的行为，在依法追究刑事责任的同时，应当给予行政处罚的，还可以给予行政处罚。

　　第二十五条 国家行政机关工作人员、国有企业负责人有违反本规定的行为，依照本规定应当给予处分的，由监察机关或者任免机关依法作出处分决定。

　　国家行政机关工作人员、国有企业负责人对处分决定不服的，可以依法提出申诉。

【释义】本条是关于处分实施主体及申诉的规定。

一、处分实施主体

行政处分的实施主体，是指谁有权给予国家行政机关工作人员和国有企业负责人行政处分或者纪律处分。根据本条第一款的规定， 国家行政机关工作人员、国有企业负责人有违反《特别规定》的行为，依照《特别规定》应当给予处分的，由监察机关或者任免机关依法作出处分决定。据此，对于给予违反《特别规定》的国家行政机关工作人员、国有企业负责人行政处分的实施主体是监察机关或者任免机关。

监察机关，是指各级人民政府中专门履行行政监察职能的部门，即各级行政监察机关。任免机关，是指对所属的国家行政机关工作人员、国有企业负责人有任免权限的国家行政机关。任免机关和监察机关作为处分的决定机关，拥有处分决定权，但是，任免机关和监察机关在作出处分决定时，各自的处分权限也是不同的。处分权限，是指在处分决定机关给予国家行政机关工作人员、国有企业负责人处分权力方面的分工,具体地讲,就是划分各级任免机关或者监察机关在给予不同级别的国家行政机关工作人员、国有企业负责人和给予国家行政机关工作人员、国有企业负责人不同处分种类上的权力界限。任免机关或者监察机关在作出处分决定时，应当按照管理权限作出决定。

这里所称的“管理权限”是一个广义上的概念，包括许多方面，既包括有关法律法规所规定的对于国家行政机关工作人员、国有企业负责人违法违纪案件的管辖权，又包括有关法律法规所规定给予不同级别的国家行政机关工作人员、国有企业负责人不同的处分种类的批准权等。

（一）一般处分权限

对由各级国家行政机关自行任命的本机关的工作人员和国有企业负责人的处分，各该机关就可以决定。也就是说，任免机关的处分权限一般限于由其任命的国家行政机关工作人员、国有企业负责人，对不是由其任命的国家行政机关工作人员、国有企业负责人，任免机关无权给予处分。

而监察机关则不同，根据《行政监察法》的有关规定，监察机关可以给予有违法违纪行为的监察对象行政处分或者纪律处分，其中包括给予不是由监察机关任命的国家行政机关工作人员和由国家行政机关任命的国有企业负责人行政处分或者纪律处分。

国家行政机关任命的国有企业负责人，是指国有企业中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的企业负责人。关于国家行政机关任命的国有企业人员的规定，分散在许多现行法律、行政法规中，例如，现行《中华人民共和国公司法》第六十七条规定，“国有独资公司监事会主要由国务院或者国务院授权的机构、部门委派的人员组成”。第六十八条规定，国有独资公司“董事会成员为三人至九人，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门按照董事会的任期委派或者更换”。“董事会设董事长一人，可以视需要设副董事长。董事长、副董事长，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门从董事会成员中指定”等。

（二）给予经各级人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的国家行政机关工作人员、由人民政府任命的国家行政机关工作人员行政处分的特殊处分权限

由于本特别规定涉及到对乡镇、县级人民政府负责人以及政府所属部门负责人的行政处分，就不可避免地涉及到特殊处分权限的问题。

1．各级人民政府的特殊处分权限

国务院有权对全国人民代表大会或者其常务委员会决定任命的国务院组成人员直接作出警告、记过、记大过和降级的行政处分。对于根据被调查的国务院组成人员的违纪事实拟给予其撤职、开除处分的，应当由国务院向全国人民代表大会提出罢免建议，或者向全国人民代表大会常务委员会提出免职建议。在全国人民代表大会作出罢免决定，或者全国人民代表大会常务委员会作出免职决定以后，由国务院作出给予上述人员撤职或者开除处分的决定。同时，国务院可以根据实际需要在全国人大或者全国人大常委会作出罢免或者免职决定前，先行停止其职务。应当注意这里所指的先行停止其职务，并不涉及对其职务的变动，只是先行停止其以公职身份执行公务。给予经地方各级人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的地方各级人民政府领导人员行政处分，由其上一级人民政府决定。上一级人民政府有权直接给予地方各级人大及其常委会选举或者决定任命的政府领导人员以警告、记过、记大过和降级的行政处分；对于根据被调查的地方各级政府领导人员的违纪事实，拟给予其撤职、开除处分的，一般应先由本级人民政府向同级人民代表大会提出罢免建议，其中，拟给予县级以上地方人民政府副职领导人员撤职、开除处分的，也可以由本级人民政府向同级人民代表大会常务委员会提出撤销职务的建议；拟给予乡镇人民政府领导人员撤职、开除处分的，由本级人民政府先向同级人民代表大会提出罢免建议。在人大或者人大常委会作出罢免或者撤销职务决定前，上级人民政府可以先行停止其职务。比如,省级人民政府有权直接作出给予所属地级市人民政府副市长警告、记过、记大过和降级处分的权力；但如根据被调查人的违纪事实拟给予其撤职、开除处分的，一般应先由地级市人民政府向同级人民代表大会提出罢免建议或者向同级人民代表大会常务委员会提出撤销职务的建议，在市人大或者人大常委会作出罢免或者撤销职务的决定后，由省人民政府作出给予副市长撤职或者开除处分的决定。

给予经地方各级人民代表大会常务委员会任命的工作部门正职领导人员行政处分，由本级人民政府决定。本级人民政府有权直接作出给予地方各级人民代表大会常务委员会任命的工作部门正职领导人员警告、记过、记大过和降级处分；根据被调查人员的违纪事实，需要给予其撤职、开除处分的，由本级人民政府向同级人民代表大会常务委员会提出免职建议。在同级人民代表大会常务委员会作出免职决定之后，由本级人民政府作出给予撤职或者开除处分的决定。根据工作需要，在人大常委会作出免职决定前，本级人民政府可以先行停止其职务。

2．监察机关的特殊处分权限

对由本级人民代表大会及其常务委员会决定任命的本级人民政府各部门领导人员和下一级人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的人民政府领导人员，监察机关根据对违纪案件调查的结果，拟给予警告、记过、记大过、降级处分的，监察机关应当向本级人民政府提出处分意见，经本级人民政府批准后，由监察机关下达监察决定；拟给予撤职、开除处分的，应当先由本级人民政府或者下一级人民政府提请同级人民代表大会罢免职务，或者向同级人民代表大会常务委员会提请免去职务或者撤销职务后，再由监察机关下达监察决定。

对本级人民政府任命的人员，监察机关根据对违纪案件调查的结果，拟给予警告、记达、记大过、降级处分的，由监察机关直接作出监察决定，报本级人民政府备案；拟给予撤职、开除处分的，监察机关应当向本级人民政府提出处分意见，经本级人民政府批准后，由监察机关下达监察决定。