第二十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议，或者直接向人民法院提起行政诉讼。

【释义】本条是对行政处罚不服的救济途径的规定。

根据本条的规定，当事人对行政处罚不服的，可以有两条救济途径，一是申请行政复议，二是向人民法院提起诉讼。在此值得注意的是，行政复议并不是行政诉讼的必经程序，即当事人也可以不进行行政复议直接向人民法院提起诉讼。

一、行政复议

（一）行政复议的概念和特征

行政复议是行政机关审查和裁决行政争议活动的通称。行政复议有如下几个方面的特征：

1、行政复议是有行政复议权的行政机关主持的活动。首先，行政复议是行政机关的活动，其他国家机关如司法机关也对某些事宜进行复议，如司法机关对于当事人不服法庭裁决而进行的复议等，但这种复议不能称为行政复议。其次，行政复议是有复议权的行政机关的活动。行政复议权是法律、法规规定的对于行政行为进行审查并作出决定的权力。法律、法规一般将行政复议权授予作出具体行政行为的行政机关的上一级机关或者同级人民政府。不是所有的行政机关都有复议权，有的行政机关如乡（镇）人民政府就没有行政复议权，不可能成为行政复议机关。最后，行政复议是行政机关居中主持下的活动。在行政复议活动中存在三方法律关系：行政复议机关、行政复议申请人、行政复议被申请人，其中行政复议机关处于主导地位。行政机关行使行政管理职权，直接对公民、法人或者其他组织的权利义务作出处理，与行政相对人形成的双方法律关系，不是行政复议。

2、行政复议的对象是具体行政行为及其文件依据

首先，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条的规定，行政复议的对象是具体行政行为。具体行政行为，是行政机关、法律法规授权的组织或者行政机关委托的组织依法行使职权，对于特定对象的权利义务产生影响的行为，如罚款、发放许可证等。

其次，根据《行政复议法》的规定，公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对具体行政行为所依据的规定的审查申请，行政复议机关应审查该规定的合法性，并依法作出处理，但国务院所属部门的规章、地方人民政府的规章以及国务院的规范性文件不在审查之列。

3、行政复议因公民、法人或者其他组织提出申请而发生。首先，有权提起行政复议的只能是公民、法人或者其他组织，行政机关行使职权时不具有行政复议申请人的资格，但它以一般法人组织的身份接受其他行政机关的管理，其合法权益受到其他行政机关具体行政行为的不法法侵害时，也可以依法申请行政复议。其次，行政复议活动是应公民、法人或者其他组织的申请而开始的，行政复议是一种依申请而产生的行为。当然，申请只有在行政复议范围和行政复议机关的管辖范围内，行政复议机关才会进行审查和作出决定。

（二）行政复议的范围

根据《行政复议法》第六条、第七条的规定，行政复议的范围有两大类，即行政机关的具体行政行为和作出具体行政行为的依据。

第一类，对行政机关作出的具体行政行为不服时，行政相对人可以申请行政复议。《行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销营业执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”

根据《特别规定》的有关规定，县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、国家煤矿安生监察机构设在省、自治区、直辖市的煤矿安全监察机构（以下简称煤矿安全监察机构）以及法律、行政法规规定的有关部门，有权依法对煤矿企业及其有关人员进行罚款、停产整顿、暂扣或者吊销许可证、没收违法所得等处罚决定，这些都属于《行政复议法》第六条第（一）项规定的复议事项，人民政府作出的关闭煤矿的强制措施属于《行政复议法》第六条第（二）项规定的复议事项，因此，当事人对行政处罚或者行政强制措施不服的，可以依照《行政复议法》的有关规定，向有管辖权的行政机关申请行政复议。

第二类，公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为所依据的规定不合法的，在对具体行政行为申请行政复议的同时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。这些规定包括国务院部门的规定，县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定，乡（镇）人民政府的规定，但不含国务院的规范性文件和国务院部门规章和地方人民政府规章。也就是说，因煤矿安全生产违法行为被处罚的当事人，认为县级以上人民政府、县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安生监察机构作出的处罚决定所依据的规定不合法的，在对具体行政行为提起行政复议的同进，还可以对上述部门所依据的规定提出审查申请。

需要注意的是，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，根据《行政复议法》第八条的规定，不能向行政机关提起行政复议，而应当依照有关法律、行政法规的规定向有关行政机关提出申诉。

二、行政诉讼

（一）行政诉讼的概念和特征

行政诉讼，就是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼，由人民法院作出裁判的法律制度。

行政诉讼的特征是：

1、行政诉讼的双方当事人有一方必须是行政机关

这里所说的行政机关，是指由宪法和法律规定其职责权限，由人民代表大会或其常务委员会确定并任免其领导人，或者在政府编制序列内的机关。法律法规授权的具有行政管理职能的组织，也可称为广义的或者诉讼意义上的行政机关。其他社会团体、企业事业单位，都不能称为行政机关。不仅如此，根据行政诉讼法的规定，行政诉讼当事人的原告和被告，是恒定不变的，即原告必是公民、法人或者其他组织，被告必是行政机关，不能倒置。

2、行政诉讼的客体，是被公民、法人或者其他组织认为侵犯其合法权益的行政机关的具体行政行为

行政机关依法行使行政权的具有法律意义的活动，称为行政行为。行政行为有抽象和具体之分。抽象行政行为是指行政机关在其法定职权范围内，依照法定程序制定的具有普遍约束力的行为规则的行为，也即制定行政规范的行为。具体行政行为则是行政机关依法行使职权，针对特定的人就特定事件所作的直接影响其权利义务的行为。行政诉讼的客体是具体行政行为，与之相对的抽象行政行为不在行政诉讼范围之内。以具体行政行为为诉讼客体意味着，不管行政机关的行为有无书面决定，只要作出了行为，公民、法人或者其他组织认为侵犯了其合法权益就可以起诉。

3、行政诉讼是向法院提起，由法院依法作出裁判的诉讼制度

公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的行政争议，一般有两条解决途径，一是向作出具体行政行为的行政机关的上一级机关或者本级人民政府提出复议；二是向人民法院起诉，这就是行政诉讼，人民法院将按照《行政诉讼法》的规定，对行政案件作出裁判。

（二）人民法院受理行政案件的范围

行政诉讼的受案范围，是指人民法院可以受理哪些行政案件。或者说，法律授予人民法院可以在多大范围内有权对行政机关的行政行为进行司法审查。

《行政诉讼法》第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”

当事人对《特别规定》规定的行政处罚不服的，属于《行政诉讼法》第十一条第（一）项规定的诉讼案件，人民政府作出的关闭煤矿的强制措施属于《行政诉讼法》第十一条第（二）项规定的诉讼案件，因此，当事人对行政处罚或者行政强制措施不服的，可以依照《行政诉讼法》的有关规定，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

三、行政复议与行政诉讼的区别

行政复议和行政诉讼作为解决行政争议，保护公民、法人或者其他组织合法权益的主要救济制度，二者有许多相同点，例如，1、都以具体行政行为为审查对象；2、都是依申请产生的行为；3、申请人与被申请人也大致相同，等等。但是行政复议与行政诉讼也有本质的区别，主要是：

1、受理机关和性质不同。行政复议案件的受理机关是行政机关，一般是本级人民政府或者上一级主管行政机关，而行政诉讼案件都是由人民法院受理。受理机关不同，导致二者的性质和活动程序也不同，行政复议是一项行政行为，程序上侧重及时、便民，而行政诉讼是司法活动，程序上侧重公正。

2、受案范围不同。行政诉讼的受案范围较窄，仅限于具体行政行为；而行政复议的受案范围较宽，除了具体行政行为，公民、法人或者其他经济组织还可对具体行政行为所依据的文件规定一并提起行政复议。在具体行政行为方面，行政复议的范围也宽于行政诉讼。

3、审查范围不同。行政诉讼中，人民法院一般只审查具体行政行为的合法性，只对显失公正的行政处罚才可以判决变更；而行政复议机关既审查具体行政行为的合法性，也审查具体行政行为的适当性，还审查行政机关作出具体行政行为所依据的文件的合法性。

4、审理方式不同。行政复议原则上实行书面审查，而行政诉讼则采取法庭调查，相互辩论的方式进行审查。

5、变更的权限不同。人民法院在行政诉讼中只对显失公正的行政处罚才可以判决予以变更；而行政复议机关则可变更被申请人的具体行政行为。但是，人民法院对于提起诉讼的具体行政行为有最终裁决权，而行政复议除法律规定为终局裁决的以外，并不具有最终裁决权。

第二十七条 省、自治区、直辖市人民政府可以依据本规定制定具体实施办法。

【释义】本条是授权省、自治区、直辖市人民政府制定实施办法的规定。

实施办法，是与有关法律、法规相配套的用来对法律、法规的内容作出更为具体的规定的规章或者规范性文件。实施办法一般是为了保证有关法规的正确实施而制定的。实施办法的内容，主要是对有关法规中的相关内容作出更为具体明确的规定，其目的是为了使有关法规便于理解和执行，使之更具有可操作性。实施办法的制定，通常有两种情况：一是由有关业务主管部门制定，经制定法规的机关批准后发布施行。另一种是由地方人民政府根据法规的基本精神，结合当地的实际情况制定和发布，这种实施办法其适用范围和效力仅限于制定实施办法的地方人民政府的管辖范围内。由于我国幅员辽阔，各地区政治、经济的发展很不平衡，情况千差万别，仅靠国务院制定行政法规很难圆满地调整和解决全国不同地区异常复杂的问题，有必要对地方人民政府进行授权性的规定。各省、自治区、直辖市人民政府负责《特别规定》在其管辖范围内的实施、监督和检查，为了更好地贯彻执行《特别规定》，《特别规定》授权其可以根据本地区的实际情况，制定《特别规定》的实施办法。但是这些实施办法只在本地区范围内具有效力，其内容应当严格遵守《特别规定》的规定，不得与其相抵触。

第二十八条 本规定自公布之日起施行。

【释义】本条是关于《特别规定》施行日期的规定。

本条规定了《特别规定》开始施行的具体时间，即自公布之日起施行。《特别规定》是2005年9月3日由国务院公布的，因此自同日起施行。

法律的生效日期，是指法律对其所调整的社会关系开始具有拘束力的某一特定的具体时间。绝大多数的法律都在其附则中明确规定生效时间。从我国的立法实践看，对于法律的生效时间的规定，通常有三种方式：

1、规定法律自发布或公布之日起生效，即法律从发布或者公布之日起即产生法律效力。此类法律法规在其附则中明确规定“本法自公布之日起施行”。例如，《中国人民银行法》（1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过、根据2003年12月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议《关于修改〈中华人民共和国中国人民银行法〉的决定》修正）第五十三条规定：“本法自公布之日起施行。”

2、规定法律自某一具体时间起施行，这一具体时间为法律公布后的某一具体时间。例如，《中华人民共和国证券法》（1998年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过、1998年12月29日中华人民共和国主席令第12号公布）第二百一十四条规定：“本法自1999年7月1日起施行。”这种做法的通常目的在于给执法部门一定的准备时间，同时也是为了在法律正式实施前进行广泛的宣传，使社会普遍了解。

3、规定在其他法律法规生效后一定期限后生效，即规定一部法律以另一部法律的施行为前提，在另一部法律颁布施行一段时间后，该法律开始施行。此类法律本身没有规定具体的生效时间，仅规定其施行自另一法律法规实施后某一时间才开始生效。例如，《中华人民共和国企业破产法（试行）》第四十三条规定：“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起试行……”

本规定采取了上述的第一种方法，即自公布之日起施行。之所以采取这种方法，是因为近年来煤矿生产安全重大、特别重大事故呈上升和多发的态势，给人民群众的生命安全和财产造成了极大的损失，对社会的和谐安定也产生了不良影响。针对当前煤矿安全生产工作中存在的突出矛盾和问题，国务院制定了《特别规定》，在总结近年来煤矿安全生产工作实践经验和事故教训的基础上，坚持“预防为主”的方针，依照依法行政、执法从严的要求和权责一致的原则，构建了预防煤矿事故的责任体系，明确了煤矿事故预防工作的程序和步骤，提出了预防煤矿事故的一系列制度保障，把预防煤矿生产安全事故纳入了法制化轨道。《特别规定》的制定，充分体现了党中央、国务院对煤矿安全生产的重视和遏制煤矿重特大事故、扭转煤矿安全状况的决心，体现了“以人为本”的施政理念和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的现实需要，反映了人民群众的迫切愿望。所以，为了尽快使《特别规定》产生预期的效果和作用，本条明确规定，《特别规定》自公布之日起施行。