发达国家职业安全健康主要经验与做法(4)

　　国际上一些发达国家，大多都出台了一系列安全生产应急管理法规，成立了专门的安全生产应急管理组织机构，建立了全过程的综合管理运作模式，实现了从传统的即时反应和被动应对，到注重全过程综合性的应急管理。从类别管理、部门管理过渡到全面参与、相互协作的应急管理，从随机性、就事论事转向依靠法制和科学的应急管理，形成了完善的安全生产应急救援体系。

　　颁布专门的应急救援法律法规

　　发达国家对建立安全生产应急救援法规非常重视，制订了综合、全面的安全生产应急管理法，颁布了系统的行政法规、实施条例、部门规章和应急救援标准等，出台了一系列安全生产应急救援管理政策。

　　早在1958年，美国国会就制定了《灾害救济法》，以促进联邦政府重视减灾应急工作。1966年、1969年和1970年，美国先后对《灾害救济法》作了补充和修改，逐步扩大了援助范围，加强了联邦政府的作用。1974年，美国颁布了新的《灾害救济法》，进一步加强了联邦政府的减灾职责。根据这一法律，联邦政府在减灾方面的主要职责是加强联邦救灾计划，督促地方政府制定减灾规划，协调在减灾、预防、响应、重建和恢复计划等方面的工作。在矿山应急救援方面，美国2006年颁布的《煤矿改善与新应急响应法》，要求煤矿矿主改进应对事故的准备工作，煤矿企业制定每个矿井的具体应急响应预案，每个矿井至少有2支能在1 h内到达事故现场的救援队。《煤矿改善与新应急响应法》还限定了矿山救援队员和雇用这些队员的企业的法律责任。2008年2月8日，美国矿山安全健康局颁布《矿山救护队条例》，对现行煤矿救护队标准进行了修订，以全面提升矿山救援能力，缩短应急响应时间，增强救援效果。条例还要求从质和量两个方面，加强矿山救护队培训。

　　1947年，日本制订《灾害救助法》，规定了各级政府在灾害发生后进行应急管理的任务和权限。在紧急状态时，政府对救助物资的征用权限;救助费用的来源、使用、管理，以及违反该法的法律后果等。1961年，日本又制定了《灾害对策基本法》，要求建设综合型的灾害预防体制，规定了灾害预防、应对等阶段实施责任主体的作用和权限。根据《灾害对策基本法》，国家、都道府县、市町村、指定公共机构要制定并实施各自的灾害防御计划。到2013年1月份，日本共制定了227部有关应急管理的法律法规。

　　英国制订了一系列有关政府应急管理的专门法律，如1920年的《紧急状态权力法案》、1948年的《民防法》等。2004年1月7日，英国下议院通过了《国内紧急状态法》，至此英国有了一部统一的紧急状态法。根据该法，英国又修改和重新制定了一批有关应急管理的法律规范，使各种应急法律规范相互补充。

　　另外，德国、印度、法国、俄罗斯等国，也都通过宪法对应急管理作出规定。如德国《德意志联邦共和国基本法》第十章关于“防御状态”的规定，印度《宪法》第十八篇关于“紧急状态”的规定等。法国、俄罗斯根据宪法制订了紧急状态法，即：法国《紧急状态法》和俄罗斯《联邦紧急状态法》。

　　成立专门的应急救援组织机构

　　国外发达国家大都成立了专门的应急救援组织机构，建立了统一、高效的应急管理组织体系，以应对突发灾难事故的发生。

　　美国政府应急管理体制由3个层次组成：联邦政府层，包括国土安全部及其派出机构(10个区域代表处);州政府设有应急管理办公室;地方政府也设有应急管理机构。美国最高应急管理机构是国土安全部，该部是在2001年“9·11”事件后由美国联邦政府22个机构合并组建，工作人员达17万人。原负责紧急事务的联邦紧急事务管理署(FEMA)于2003年3月1日并入国土安全部，现名为“应急预防响应局”，是国土安全部最大的部门之一，每年有25亿美元紧急事件响应基金列入联邦政府预算。联邦应急预防响应局的主要职责是：通过应急准备、紧急事件预防、应急响应和灾后恢复等全过程应急管理，领导和支持国家应对各种灾难，保护各种设施，减少人员伤亡和财产损失。在矿山应急救援方面，美国矿山安全健康局主要负责矿山的应急救援工作。

　　1993年，澳大利亚成立了应急管理局，负责各种类型灾害，包括自然、人为、技术或战争的灾害，以及事故的应急救援任务。在灾害的预防、准备、应急反应和恢复方面，应急管理局通过演练、应急反应、计划、救援装备等来实现。在矿山应急救援方面，澳大利亚各州拥有自己的矿山救援体系。2001年，澳大利亚联邦政府和新南威尔士州政府、新南威尔士州矿业委员会，以及建筑、林业、矿业与能源联合会经过协商，将联合煤炭局和矿山救援局的工作合二为一，于2002年1月1日成立了煤炭服务有限责任公司。该公司承担了前联合煤炭局和矿山救援局的职能和责任，其中2项职能为：对矿山发生的紧急情况作出回应;进行矿山救援培训。

　　俄罗斯实行以紧急状态部为核心，其他有关部门协调配合的垂直管理体制。1994年1月10日，俄罗斯联邦政府建立了紧急状态部”，负责自然灾害、技术性突发事件和灾难类突发公共事件的预防与救援工作。紧急状态部是俄罗斯应对突发公共事件的中枢机构，内务部、国防部或内卫部队协助其处置突发事件。

　　20世纪90年代中期以来，日本强化了政府纵向集权应急职能，建立了相对完善的应急管理组织体系，以内阁府为中枢，通过中央防灾会议决策，突发事件牵头部门集中管理，防灾局综合协调，中央政府、都道府县(省级)、市町村分级负责，消防、国土、交通等部门分类管理。在中央决策层，应急管理的日常指挥机构是“防灾委员会”，负责制定全国的防灾基本规划、防灾业务计划安排和实施。

　　将应急管理工作纳入政府管理职责

　　目前，各国都将应急管理作为政府的重要职责。在应急管理运行中，考虑运作模式的低成本、高效率，注重常态与紧急状态的有机结合和灵活转换。

　　在常态下，应急管理机构的职能包括：制定应急管理规划、进行应急物资及装备储备，加强对风险的监测和预防，组织应急管理人才培训，开展应急演习等;在紧急状态下，制定应对方案，协调各相关部门、机构的应急处置等。

　　以英国国民紧急事务秘书处(CCS)为例，其宗旨是“通过协调政府内外各方，在危机的预测、预防、准备和解决方面，提高政府应对突发挑战的能力”。其职能为：负责应急管理体系规划和物资、装备、演习等应急准备工作;对风险和危机进行评估，分析危机发生的概率和发展趋势，确保预防和控制灾难的规划和措施发挥效用;在出现紧急情况后，确定“领导政府部门”名单及是否启动最高核心决策机制，制定应对方案，协调各相关部门的应急处置;对应急工作进行评估，从战略层面提出改进意见，协调推动应急管理立法工作;负责培训应急管理人员。

　　全过程综合应急管理模式

　　全过程综合应急管理模式，即：将应急管理作为一个完整过程，由预防、准备、响应和恢复4个阶段组成。在各个不同阶段采取相应的措施，对各种紧急情况实施综合性的应急管理。这种综合应急管理模式在许多国家的应急实践中取得了明显成效。

　　“预防”是指在紧急情况发生之前，为了降低突发事件出现的机会，或者为了减轻伤害所做的预防性工作;“准备”是指针对即将发生的，或者潜在的突发事件所做的各种应对准备工作;“响应”是指在突发事件发生发展过程中，进行的紧急处置和救援等应急工作;“恢复”或“重建”是指在突发事件得到有效控制之后，为了恢复正常的状态和秩序开展的各种善后工作。

　　成立行业救援互助组织

　　在发达国家，除了消防、警察、民防等拥有专业化的队伍和装备外，国外高危行业(如危险化学品、矿山)的企业之间自发组建有事故互助网络，免费辅助公共服务机构、社区公众做好应急救援培训、演练和救援工作。这种情况在欧洲许多国家，以及美国、加拿大等国普遍存在。

　　1982年，为了做好危险化学品事故应急救援工作，德国化工协会(VCI)的130多家化工企业和德国联邦政府的相关机构，合作建立了德国化学运输事故互助网络(TUIS)。该网络依靠分布在德国范围内的化工企业消防队、相关专家，向发生在全国范围内的化学运输事故提供援助。发生上述事故时，应警察、消防队和公众的请求，他们会积极提供救援支持。该网络自1982年建立以来，在德国的影响力逐年加大。目前，它不但提供危险化学品事故援助，还提供一般化学事故信息支持。

　　成立于1994年的美国运输事故应急委员会(TRANSCAER)，是美国化学品生产企业、运输单位、分销商、应急响应单位、政府机构等自发建立的化学事故救援服务性组织，专门向危险化学品运输途中经过的地区提供应急救援信息和技术援助，辅助地方、社区做好应急响应计划的演练、测试工作。这些地区可能没有大型的化学工业设施，但会存在大量化学品运输活动。美国运输事故应急委员会加强了危险化学品的生产单位、运输单位、应急救援单位等之间的沟通，实现了各地区应急力量和资源的优化与共享，已成为美国境内最大的互助救援组织之一。同时，该组织还在提高社区公众的危险化学品安全意识，增强他们处理化学品事故的能力等方面发挥了积极作用。

　　“化学运输事故援助计划” (TEAP)是加拿大化学品制造商、运输商联合成立的化学灾害事故救援网络，隶属加拿大化学品制造协会(CCPA)。“化学运输事故救援计划”在加拿大主要的化学品运输路线都设有区域响应中心，各中心分别由当地化工企业负责管理。发生运输事故后，当地的环境管理人员、消防队和警察赶赴现场，通过托运人找到附近的区域响应中心。区域响应中心在确定是会员企业的产品发生事故后，就派自己的应急响应队伍，携带相关设备赶赴现场救援。(全文完)

　　编辑 宁 远