危化品建设项目“十二一”监管模式

国家安全监管总局2006年9月2日发布的第8号总局令《危险化学品建设项目安全许可实施办法》(以下简称8号令)，是抓好危化品建设项目安全许可的法律依据，对预防危化品事故，保障企业安全生产起到了重要作用。在贯彻执行8号令过程中，笔者结合工作实际，提出了危化品建设项目安全许可“十二一”监管模式，拟为加大危化品建设项目安全许可监督管理力度、全面规范安全许可行为，提供一些思路和方法。

模式运行步骤
“十二一”监管模式是根据8号令的规定要求，针对危化品建设项目安全许可“十步程序”内容的实现，重点组织专家对编制的危化品建设项目“二报告一专篇”进行严格的“二审一验”认定监管(简称“十二一”监管模式)，具体运行步骤见图1。
“十”指“十步程序”，即安全条件论证、安全预评价、设立安全审查、项目安全审批、项目安全设施设计、安全设施设计审查、设备装置试生产、安全验收评价、安全设施竣工验收、领取安全许可证。
“二”指“二审(二报告)”，即设立安全审查、安全设施设计审查(安全预评价报告、安全验收评价报告)。
“一”指“一验(一专篇)”，即安全设施竣工验收(安全设施设计专篇)。

模式的作用
“十二一”监管模式的有效运行，可以规范危化品建设项目安全许可的监管行为，强化安全认识、安全职能、安全管理作用，更好地履行安全监督管理职责，转变安全工作作风，全面提高安全管理效应，具体表现在以下3个方面。
一是以“十二一”监管模式为平台，实现安全理念的转变。推行“十二一”监管模式，可以进一步强化各级安全管理者对危化品建设项目安全许可的认识，认真解决好安全生产的思想认识问题、工作方法问题和工作作风问题，实现从不规范管理向规范化管理、从经验管理向科学管理、从治表管理向治本管理的3个转变。有利于提高不同层次人员的安全服务意识。
二是多层次立体模式，形成企业、中介、政府三级安全生产责任体系。“十二一”安全监管模式的有效运行，可以规范安全许可行为，强化企业、中介、政府三级安全许可监管职能，形成多层次、立体、全方位的安全许可监管模式，更好地发挥企业的安全管理主体作用、中介机构安全评价的支撑作用和政府许可监管的主导作用。
三是明确规范行为标准，有效提升监管水平。严格按照“十二一”监管模式运行，将形成企业安全管理完善、中介安全评价优良、政府安全监管到位的良性循环。有利于企业对特种岗位、关键装置和重点部位的安全监控管理，中介机构对关键、重点危险有害产品、场所和部位的分析评估策划，政府对企业建设项目安全许可的有效监管，确保建设项目安全许可的有效实现。

严格模式运行
要保证“十二一”模式的正确实施，应从以下两方面入手。
一、严格操作程序，把好安全许可输入(出)口
在危化品建设项目安全许可十步操作程序运行中，企业除委托安全评价中介机构编制“二报告一专篇”外，还要按程序做好安全许可相关的7道证明、“二审一验”申请、设立安全审批和安全许可证申领等输入(出)手续。政府安全监督管理部门在实施安全许可监管时，要严格按照程序文本的规定要求，重点把好项目安全许可的“二审一验”、设立审批和许可领证受理等输入(出)口手续。
二、突出“二审一验”重点，把好监管环节
在实施危化品建设项目安全许可工作中，建设项目单位、安全中介机构、政府安全监督管理部门应密切配合，有效实施“十二一”监管模式。尤其是政府安全监督管理部门，在组织专家对“二报告一专篇”的质量和相关手续齐备的有效性进行认定时，要重点突出“三性”，即企业具备的7道辅助证明手续和项目安全许可十步程序的符合性；企业委托相关资质机构编制的“二报告一专篇”质量的可靠性；政府安全监督管理部门组织“二审一验”认定的有效性，见表1。
1.设立安全审查
政府安全监督管理部门组织专家，以危化企业委托安全中介机构编制的有关建设项目7个方面的安全预评价报告为主要内容，进行设立安全审查。考察其是否符合国家有关法律法规标准的规定要求，对产品特性和工艺流程的危险、有害分析评价是否可靠，采取的对策措施及建议意见是否有效，报告中的关键装置和重点部位的安全设立是否明确到位，核准企业申请项目设立安全审查手续是否齐备。同时，对《安全预评价报告》的先进性、创新点进行评价，并受理企业上报的16项材料，进行项目设立审批。
2. 安全设施设计审查
建设项目单位在通过设立安全审查之后，应按照有关规定要求，委托有资质的设计机构编写《安全设施设计专篇》。设计专篇完成后，建设项目单位向政府安全监督管理部门申请安全设施设计审查。
安全设施设计审查重点是，安全设施设计专篇应吸纳《安全预评价报告》中的安全对策措施及建议的程度，同时考察安全设施设计的符合性、可靠性和有效性。审查文字与图纸的表述的一致性和正确性，同时考察项目安全设施设计的先进性、创新点如何，得出审查结论意见。
3. 设施竣工验收
建设项目单位在严格按照《安全设施设计专篇》要求施工的基础上，认真组织好设备装置的试生产，及时协调安全中介机构进行现场测试、评估、验收评价，正确编写有关项目5个方面的《安全验收评价报告》，向政 府安全监督管理部门申请竣工验收。
竣工验收应重点验收文字、图纸与现场采纳对策措施建议的一致性、可靠性和有效性，对关键装置和重点部位的安全监控进行取证确认，全面验证现场安全生产状态是否正常，各类手续是否齐备有效。

模式应注意的问题
一、严把安全许可关
在危化品建设项目安全许可的实现、服务、监管三个层面，应依据有关国家法律法规要求，认真履行各自职责，严把安全许可关。企业、中介、政府要密切配合，坚持原则、秉公执法，切实对特种岗位、关键装置和重点部位等安全关口监管到位，使整个危化品建设项目安全许可得到有效的监督管理，确保危化品安全生产。
二、从“四控”入手，加强安全监管力度
在危化品建设项目安全许可认定过程中，政府安全监督管理部门需根据危化品建设项目安全许可十步程序内容，从产品的危险、有害程度，设备装置危险、伤害程度，生产工艺(化学反应)危险、伤害程度，综合安全管理引发危险、伤害程度等“四控”入手，切实加强对安全中介机构“二报告一专篇”编制及政府安全监督管理部门“二审一验”认定的监管力度，要从危化安全监管程序、内容和方法要求上把好“四控”尺度。
三、严格“二报告一专篇”现行有效版本的使用
危化企业在现场使用的安全预评价报告、安全设施设计专篇和安全设施竣工验收评价报告应是现行有效版本。但在监管过程中发现，有一部分企业使用“二报告一专篇”不是现行有效版本的日期，对“二审一验”后的整改日期没有作相应修改，仍使用第一版本的时间，结果现场与图纸、文字不一致，这样就会造成事故隐患。所以，企业安全生产现场留用的应以最后一次修改版本日期为准。
四、认真复审7道证明手续齐备的有效性
危化品建设项目在取得最终安全生产(经营)许可证前，先要符合发改委的立项批复、国土规划一书二证、工商营业执照核准备案、环保审核意见书、消防审核意见书、社会劳动保险等7道证明手续条件。这7道手续的齐备性对整个安全许可认定起着关键作用，无论对“二报告一专篇”编制，还是“二审一验”认定，都是重要的依据。因此，要对7道证明手续作必要的核查认可，确保手续齐备、有效。
五、严把安全设立审批和许可领证材料的核查受理
政府安全监督管理部门在受理建设项目安全设立审批和申领安全许可证时，主要对建设项目企业上报的16项材料进行认真核查确认，并向上级拟报安全设立审批请示或受理报送申领许可证材料。在这两个环节上，应重点把握“及时、准确、有效”的原则：及时受理报送批复领证；准确核查材料是否齐备；提供材料是否真实有效。
企业进行三级安全设立请示后，政府相关部门受理安全设立审批的内容主要包括：企业选址、安全评审、环保审批、消防审核、安全审查、立项批复、安评备案、三级审核、社会保险、可行报告、营业执照等11个相关手续；企业制度规程、原料及中间产品特性、包装贮运技术、事故应急等4项技术管理措施。企业提出安全许可证申请后，安全许可领证受理过程需要审核如下5大项16小项材料：企业安全管理10项，安全监督管理部门出具的“二审一验”意见书，国土规划“一书三证”，安全设立“三级审核意见”，重大危险源、应急救援2个备案和预案等。
六、充分发挥安全中介机构的安全评价作用
安全中介机构在整个危化品建设项目安全许可十步程序内容过程中，除受项目单位委托编制“二报告一专篇”外，还受政府安全监督管理部门邀请，参加对项目单位“二报告一专篇”和相关手续齐备、有效性实施“二审一验”的认定，以发挥其重要的支撑作用和技术保证作用。这支专家队伍是当前危化企业安全生产(经营)的技术支撑，同时也是政府部门对企业安全生产(经营)监管参谋者。
七、实施闭环监管，提高模式运行效果
从企业申请立项到安全许可的全过程中，应根据企业、中介、政府三级安全许可的实现、服务、监管职能，实施闭环监管，重点强调安全对策措施与建议整改实施的闭环性，要求每一个安全环节都要达到闭环监管，这样才能有效地提高“十二一”监管模式的运行效果。

编辑 王 璇