我国小煤矿为数众多，曾经在历史上发挥过重要作用。改革开放初期，国家鼓励个人建矿，小煤矿为解决国家能源紧缺做出了很大贡献。但发展到今天，许多小煤矿已成为矿难频发的重灾区。由于技术力量薄弱，缺乏完善的生产技术和管理体系，开采方式落后，从业人员素质低下，有的甚至不具备基本安全生产条件，违法组织生产，“三违”“三超”生产，造成生产安全事故不断发生，给人民生命财产带来不可估量的损失。在提倡“以人为本”和“安全发展”的今天，小煤矿生产安全事故多发，已成为构建和谐社会的极度不和谐音符。
小煤矿事故多发的本质原因，是有些矿主没有真正树立起安全发展的观念和意识，重生产、轻安全，重利润、轻投入，没有真正履行“安全生产主体责任”。有的矿主更是把主要精力放在如何逃避安全监管、应付安全检查上。例如，今年5月5日发生特别重大瓦斯爆炸事故的山西临汾蒲县蒲邓煤矿是一家乡镇小煤矿，这起事故致使28人死亡，2人下落不明。事发前矿主在北区采煤工作面上设置一道假“密闭墙”，专门掩人耳目：来人检查时关上“密闭墙”，检查走了就开启“密闭墙”偷偷进行生产，最终酿成特别重大恶性事故。真可谓“机关算尽却误了卿卿性命”。
另一方面，目前的小煤矿安全监管由于各种原因存在一些薄弱环节。首先，小煤矿为数众多，又多处偏远山区，煤矿安全监管监察资源有限，很难做到“矿矿俱到”。据全国安全监管监察先进集体——内蒙古煤矿安监局乌海分局介绍，他们局25名监察员肩负着30多万km2辖区内155家小煤矿的监察任务。一个煤矿监察员一年要下近200次井，一天要行驶上千公里，经常要开一两天车才能从一个煤矿到另一个煤矿，即使所有监察员超负荷运转，也无法实现对辖区所有小煤矿的全程监控。其次，面对监察任务重、人手紧缺的现实情况，许多监察人员选择了重点监察和突击监察。即使这样，矿主还和监管监察人员玩起了“猫抓老鼠”游戏：私建、私拆“密闭墙”应付检查；安排专人望风，发现“可疑人物”、车辆提前通风报信；昼停夜开，偷偷生产等等，这样的监察效果可想而知。再有，有些对小煤矿开展的联合执法行动存在弊端。表现在小煤矿企业市场准入环节上，前置许可部门对许可证出现的变更、过期、吊销相互不告知，致使监管不能到位；在集中专项整治环节上，各部门习惯各自为战，只看重部门利益，不愿承担责任，出了事故相互推诿；各职能部门单独执法，力量过于薄弱导致执法力度不够。有些地方，尤其是小煤矿较多的地方，对小煤矿安全生产的关注“雷声大，雨点小”，在小煤矿安全监管监察执法上执行力很弱，甚至出现地方政府出面干涉正常的煤矿安全监察执法的情况。
面对当前小煤矿生产安全事故相对多发的问题，安全监管监察人员更应拓宽视野，抓住要害，切中肯綮，根据监管监察实际，大胆进行方式方法创新。从实际情况来看，小煤矿矿主更关心的是利润，即经济动力是其所有生产经营的出发点和落脚点。他们的技术、生产、经营布局均围绕这一中心。作为监管方，不能为监管而监管，应该因势利导，对症下药，更多运用经济杠杆、经济政策来进行引导，在此基础上进行的安全监管监察执法才能真正有效。近年来国家出台的安全生产相关经济政策，已经发挥了积极作用。例如，从2005年开始统一管理煤炭资源一级探矿权，对煤炭资源二级探矿权和采矿权实行市场化转让，大力实施有偿开采，对煤矿资源补偿价款实行按储量计费并与小煤矿的回采率挂钩等制度，都在一定程度上调动了小煤矿改善安全生产条件的积极性。再如，在小煤矿中强制推进工伤保险，对死亡矿工实行每人最低20万元的补偿标准，并在有条件的地方逐步推行雇主责任险和其他商业保险，大力发挥保险机制在促进安全生产中的作用。小煤矿众多的山西省已经出台相关政策，在小煤矿中推行意外伤害保险。青海省也已出台在煤矿中推行补充商业保险的施行办法，并逐步推广应用。再如，有的地方已经建立小煤矿补偿和退出机制，对自愿申请退出的小煤矿给予一定的经济补偿。作为安全监管尤其是对小煤矿的安全监管方来说，下一步在制定或出台安全生产经济政策时，应更加“精打算盘细算账”，充分发挥经济杠杆在安全生产宏观调控中的积极作用。
在监管创新上，我国对煤矿安全生产“企业负责、地方监管、国家监察”的监管体制本身就是一个很好的创新，这种体制已经产生良好的效果，煤矿百万吨死亡率正逐年下降。在安全监管监察业务创新上，一些地方也摸索出了有效的小煤矿安全监管办法。如一些地方在停产小煤矿的主要生产工具如矿车、绞车上贴上封条，等恢复生产时，再由主管部门经过验收后开启。如果封条在停产期间被私拆，则对煤矿加以重罚。这样，既能防止煤矿私自采煤，又不耽误其日常维护、维修。还有一些地方创造出“解剖式监察法”，安全监察员在执法前将辖区内所有小煤矿矿主集中在某个煤矿，监察员对该矿进行现场执法，查出的事故隐患和下达的整改指令视同对所有类似煤矿有效，其他矿主必须对照此次监察回去整改落实。如果下次检查时仍发现类似问题，将给予小煤矿矿主重罚，严重者给予吊销安全许可证或停产整顿处罚。这种方法在一定程度上解决了监察人员缺乏、监察资源有限的问题。在联合执法方法创新上，我国《安全生产法》没有明确赋予乡镇政府对小煤矿的安全监察执法权。实际上许多小煤矿都是乡镇或村办煤矿，离开乡镇政府的监督参与，执法效果不尽如人意。重庆市一些县、区创新执法方法，在联合执法时就让乡镇人民政府参与其中，对全县小煤矿开展的“关井压产”“一反双控”“四个一律关闭”“一打两整顿”“打击非法开采小煤矿”等一系列专项治理整顿，都取得了不错的成果。还有一些地方把小煤矿纳入综合监管信息系统，实现全程联网，对各小煤矿实行动态跟踪监控，在利用科技手段进行方法创新上迈出了可喜步伐。
对小煤矿安全监管方式方法的创新，还体现在非常态的监管监察上，这些非常态的监管对象包括技改扩建、资源整合、停产整顿或面临停产关闭等处于非正常生产状态的小煤矿。“非常时期非常对待。”事实证明，这些时期往往容易成为“多事之秋”，需要安全监管者打破常规，运用创新性思维。目前，整合的小煤矿成为新的事故的源头。一些资源已近枯竭或证照即将到期、依法依规应被关闭的小煤矿，借整合之名“投身”大矿，已成功获得新的资源采矿权。这是一些小煤矿逃避安全监管的新花样，成为煤矿安全生产领域新的隐患和“重灾区”。河南省采取的做法是，对省属六大国有重点煤炭企业整合的小煤矿逐一排查，追击借资源整合之名“投身”大矿逃避关闭的“濒死”矿井。辽宁省也已制订专门对策，严防在临关闭小煤矿之前发生事故。因为停产整顿或面临停产关闭的小煤矿更有强烈“最后的疯狂”：一方面，由于这类煤矿知道自身的大限将至，所以不仅不会继续做好安全工作，反而有可能“三超”生产，趁关闭之前捞“最后一把”，这给安全生产带来极大威胁；另一方面，因为临近关闭，常规监管手段对矿主来说已没有太大的威慑力。这就需要监管者练就一副“火眼金睛”，能够专人盯守，确保安全。
目前，安全监管监察者既应正确认识小煤矿的历史地位和作用，指导小煤矿走科学化的发展道路，用政策引导小煤矿提高其本质安全水平，又应创新小煤矿安全监管方式方法，严格依法行政，对不符合安全生产条件的非法小煤矿坚决清理“门户”。能否真正监管好小煤矿，促使其真正落实安全生产主体责任，实现安全生产，将是对煤矿安全监管监察人员勇气和智慧的考验。
编辑 玫 尧
