加强安全生产法制建设 完善安全生产法律法规体系

　　“十一五”以来，党中央、国务院作出了一系列重大决策部署，大力推进安全生产法律法规建设。2011年12月15日，国家安全生产监管总局制定印发了《安全生产立法“十二五”规划》(以下简称《规划》)。

　　为了对“十二五”期间安全生产立法的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务以及保障措施有一个更加详细的了解，本刊记者专访了国家安全生产监管总局新闻发言人、政策法规司司长支同祥。

　　记 者(以下简称“记”)：支司长您好!请您首先介绍一下制定《规划》的背景和意义。

　　支同祥(以下简称“支”)：制定《规划》是贯彻落实国家《安全生产“十二五”规划》的根本要求。为贯彻落实党中央、国务院关于加强安全生产工作的决策部署，根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》精神，国务院办公厅下发了《安全生产“十二五”规划》。其中，“完善法律法规和政策标准体系，提高依法依规安全生产能力”被列为该规划的六大任务之一，明确提出完善安全生产法律法规和标准规范体系，严格安全生产执法，强化制度约束，把安全生产工作纳入依法、规范、有序、高效开展的轨道，真正做到依法准入、依法生产、依法监管。同时将完善法律法规和政策标准体系，提高依法依规安全生产能力列为重点任务。

　　制定《规划》是进一步完善安全生产法律体系，推进依法治安的客观要求。经过10年的努力，以《安全生产法》为核心的具有中国特色的安全生产法律体系已基本形成。全国人大、国务院先后制定了《安全生产法》《矿山安全法》《劳动法》《〈刑法〉修正案(六)》等40多部安全生产法律、行政法规，国家安全监管总局和国务院有关部门相继出台了80多部部门规章，原国家安全生产监管局及国家安全生产监管总局出台了《安全生产违法行为行政处罚办法》等50多部部门规章，交通运输等国务院有关部门制定了30多部部门规章。最高人民法院、最高人民检察院制定了《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等司法解释。《安全生产法》公布后，全国31个省(区、市)均制定了相应的地方性法规或者地方政府规章。但是，与经济社会发展要求、安全生产形势任务和人民群众对安全生产新期待相比，安全生产法制建设还存在一些差距，主要表现为法规修订不及时，部分内容过时;部分法规缺失，不能满足安全生产工作的需要;法规质量有待提高，科学民主立法不够;法规之间衔接不够，缺乏统一性。

　　制定《规划》是安全监管监察部门贯彻落实依法治国方略、全面推进依法行政的必然要求。国务院继2004年公布《全面推进依法行政实施纲要》之后，2010年10月又公布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》，要求认真落实依法治国基本方略，以建设法治政府为奋斗目标，突出立法重点，提高立法质量。

　　记：《规划》的指导思想和基本原则是什么?

　　支：《规划》确立的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、安全发展，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针，按照“依法治国，建设社会主义法治国家”的要求和原则，建立健全门类齐全、配套完整、针对性强的安全生产法律法规体系，逐步建立安全生产法治秩序。

　　《规划》要求安全生产立法必须坚持以下3个基本原则。一是坚持法制统一的原则。依据法定权限，遵守法定程序，制定和修订安全生产法律法规和部门规章，既要做好安全生产法律法规与相关领域法律法规的衔接，又要做好安全生产法律体系内部各子体系之间的衔接。二是坚持制定、修订并重的原则。保证法律法规在较长时期的适用性。既要考虑填补立法的空白，解决无法可依的问题，也要及时修订内容过时的法律法规和规章。三是坚持统筹兼顾、突出重点的原则。在中国特色社会主义法律体系大框架下制定安全生产立法规划。根据《立法法》的要求，分清轻重缓急，合理安排各个立法项目的先后顺序，重点加强煤矿、非煤矿山等重点行业领域的立法，加强中介机构、应急管理、职业健康等法律空白领域的法规规章制定工作。同时，统筹兼顾其他领域的立法，总体推进，健全安全生产法律体系。

　　记：“十二五”期间安全生产立法的工作目标是什么?

　　支：“十二五”期间安全生产方面安排立法的项目共65件。其中，法律2部，修订《安全生产法》《矿山安全法》;行政法规5部，修订《煤矿安全监察条例》，制定《安全生产应急管理条例》《安全生产监督管理条例》《建设项目安全设施“三同时”条例》《职业卫生监督检查条例》;部门规章58部，其中修订20部，制定38部。

　　在58部部门规章中，按照安全生产领域来划分，涉及煤矿的有8部，涉及非煤矿山的有7部，涉及危险化学品的有11部，涉及烟花爆竹的有3部，涉及工贸领域的有4部，涉及职业卫生的有11部，涉及应急救援的有6部，其他有15部;按照工作类别划分，涉及行政许可的有15部，涉及监督管理的有16部，涉及中介机构的有2部，涉及应急救援的有6部，涉及安全生产和职业卫生培训的有4部，涉及事故调查的有2部，其他有13部。

　　记：“十二五”期间安全生产立法的重点是什么?

　　支：立法重点之一是加快《安全生产法》的修订。《安全生产法》是我国安全生产法律体系的核心，是安全生产领域的基础性、综合性法律。2002年该法颁布实施以来，对建立安全生产法律体系，加强安全生产工作，预防生产安全事故，保障人民群众生命财产安全发挥了巨大作用。但是，随着我国经济社会的不断发展，安全生产工作中的一些深层次矛盾和问题亟需通过修订予以妥善解决。国务院2012年立法计划将《安全生产法》修订列为一类计划。

　　重点之二是加快《矿山安全法》的修订。矿山安全是安全生产的重点。 1992年该法颁布实施以来，对有效防止矿山事故，保障矿山职工在劳动过程中的安全与健康，起到了巨大的推动作用。但随着我国经济社会的深刻变化，矿山安全领域新情况、新问题不断涌现，该法已不适应当前矿山安全生产工作的需要，主要表现为：矿山安全监督管理体制发生了巨大变化;对矿山闭坑安全、尾矿库安全和非固态矿产资源、海域矿产资源开发的安全生产缺乏法律规定;与现行的法律法规不衔接。国务院2012年立法计划将《矿山安全法》修订列为二类计划。

　　重点之三是加快《安全生产监督管理条例》《煤矿安全监察条例》《安全生产应急管理条例》《建设项目安全设施“三同时”条例》和《职业卫生监督检查条例》五个条例的制订和修订。《安全生产监督管理条例》是贯彻落实《安全生产法》的配套行政法规。《煤矿安全监察条例》于2000年制定出台，是规范煤矿安全监察工作的重要法规。实施多年来，对促进煤矿安全生产起到了重要作用。但是，近些年来我国煤矿安全监管监察体制机制等方面发生了变化，亟需进行修订。《安全生产应急管理条例》是规范安全生产事故应急救援工作的重要配套行政法规。《建设项目安全设施“三同时”条例》是解决生产经营单位安全生产条件先天不足问题，加强安全生产基础工作的重要行政法规。《职业卫生监督检查条例》是贯彻落实新修订的《职业病防治法》，加强工作场所职业卫生监督检查的配套行政法规。

　　重点之四是加快矿山、危险化学品、职业卫生和应急管理的立法。属于矿山领域的立法项目，除修订《矿山安全法》《煤矿安全监察条例》外，还有《煤矿企业安全生产许可证实施办法》等15件，占全部立法项目的26%。属于危险化学品(包括烟花爆竹)的立法项目有《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》等14件，占全部立法项目的22%。属于职业卫生的立法项目，除制定《职业卫生监督检查条例》外，还有《作业场所职业危害申报管理办法》等11件，占全部立项项目的18%。属于应急管理的立法项目，除制定《安全生产应急管理条例》外，还有《安全生产应急救援队伍管理规定》等6件，占全部立法项目的10%。

　　重点之五是加快行政许可和监督管理的立法。规范行政许可的条件、程序和时限，严格安全准入，是保障安全生产的前提。加强对生产经营单位的监督管理，推进生产经营单位依法生产经营，是保障安全生产的重要手段。《规划》中涉及行政许可的项目有《煤矿企业安全生产许可证实施办法》等15件，占全部规章项目的26%。《规划》中涉及监督管理的项目有《尾矿库安全监督管理规定》等16件，占全部规章项目的28%。二项相加占全部规章项目的50%以上。

　　记：“十二五”期间安全生产立法有哪些保障措施?

　　支：为了保证立法计划顺利实施，《规划》提出了5项保障措施。

　　一是加强组织领导，将立法工作列入重要工作日程。《规划》的立法项目，应当根据成熟条件和轻重缓急，尽早着手准备，起草并提出法规草案稿和立法说明。

　　二是健全立法程序，畅通社会公众参与渠道。建立健全科学立法、民主立法渠道。加强立法的基础性研究和调查研究，严格立法程序规定，落实公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制。对热点问题、焦点问题，通过召开立法听证会、专家论证会等形式，广泛听取专家学者和社会各界的意见，拓宽公众参与立法的渠道。

　　三是建立评估清理制度，着力提高立法质量。建立健全立法后评估制度，在法律、行政法规和部门规章实施一定时间后，要对其功能作用、实施效果进行评估。建立定期清理制度，定期对法律、行政法规、部门规章进行清理，及时发现和解决法规交叉、矛盾的问题。

　　四是维护法制统一，突出安全生产立法的特色。严格遵守《立法法》规定的立法权限，遵守《行政许可法》《行政处罚法》等法律法规规定的重要原则，突出安全生产法律法规的特色，强化生产经营单位安全生产主体责任落实，强化安全监管监察。

　　五是正确处理好立改废关系，健全安全生产法律体系。统筹协调安全生产法律、法规和规章的制定、修订和废止工作。对不适应安全生产工作需要的法律、行政法规，及时提请全国人大、国务院进行修改或者废止;对不适应安全生产工作需要的部门规章，及时进行修改或者废止。

　　编辑 宁 远