综合监管 管在何处

　　既不越位，又不缺位、错位，是安监部门做好综合监管必须把握的尺度，也是近年来各地安监部门监管工作的重点和难点。在2012年广州番禺召开的全国安全生产综合监管现场会上，来自各省市安监局综合监管部门的负责人济济一堂，破解综合监管难题。

综合监管的提出

　　在会上，国家安全生产监管总局副局长王德学引导大家回顾了10多年来我国安全监管机构的综合监管职能不断强化的历史。

　　综合监管职责是在2001年原国家安全生产监督管理局成立时的“三定方案”中首次明确提出的;2005年原国家局升格为总局后，在总局“三定规定”中规定“要依法行使综合监管职权，指导、协调和监督有关部门安全生产监督管理工作，对地方安全生产监督管理部门进行业务指导”;2008年第一次在总局“三定规定”中明确 “要指导协调、监督检查国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府安全生产工作”。2011年国发40号文件又进一步要求“强化安全生产监管部门对安全生产的综合监管，全面落实行业主管部门的专业监管、行业管理和指导职责”。

综合监管的法律依据

　　国家第一次把综合监管职责写入法律，使综合监管职责法定化，是在2002年颁布实施的《安全生产法》中。该法明确规定“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理;县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”。

　　2007年，国务院颁布实施了《生产安全事故报告和调查处理条例》，全面规范了事故报告和调查处理的程序与责任，特别是明确了安全监管部门在生产安全事故调查中的组织、协调、指导职责，使事故调查成为安全监管部门履行综合监管职责的重要抓手，对综合监管职能的全面履行具有重要的推动作用。

　　2010年初，国务院安委会印发了《国务院安委会成员单位安全生产工作职责》，第一次从国家层面对安委会所有成员单位的安全生产工作职责依法进行了明确界定，为安全监管部门更好地依法行使综合监管职责创造了有利条件。

　　王德学介绍说，截至目前，全国31个省(区、市)全部出台了《安全生产条例》，对综合监管提供了更加明确的法规支撑，且全部出台了《安委会成员单位安全生产工作职责规定》，明确了相关部门职责和综合监管职责定位。至此，综合监管已经基本步入法制化轨道。

综合监管职责

　　根据有关法律法规和职责规定，王德学在会上将综合监管职责归纳为10项，即：研究制定安全生产基本方针、原则、政策思路;制定安全生产与经济社会发展的统筹规划;研究制定和实施安全生产控制指标考核体系;组织开展专项监督检查和隐患排查治理;协调组织开展安全生产专项整治及“打非治违”工作;组织事故调查;负责职业健康行政执法;事故统计分析;协调解决重大问题;组织指挥和指导协调相关行业(领域)安全生产应急救援工作等。

　　王德学进一步分析上述10项职责，提出综合监管可以细分为4种类型：一是研究制定安全生产全局性、综合性政策、法规、规划和措施;二是对有关行业主管部门和地方政府的安全生产监管工作进行宏观指导;三是组织协调有关部门开展安全生产监管有关工作;四是监督有关行业主管部门和地方政府贯彻落实安全生产有关工作要求和部署。上述职责基本明确了综合监督管理以及指导、协调和监督职责的权限，使综合监管不再只承担责任而没有权力，增强了综合监管的权威性、强制性、有效性，对全面深入推进综合监管工作发挥了重要作用。

　　王德学的讲话，为与会者明确了安全生产综合监管的具体内容和目标。

综合监管实践

　　近年来，全国各地积极探索安全生产综合监管模式，积极开展综合监管工作，取得了一定成效。会上，广东、北京等地安监部门负责人介绍了各自的经验和效果。

　　广东模式——一岗双责抓重点

　　广东省安监局局长杨富介绍了广东省创新综合监管模式，推动实施党政领导干部安全生产“一岗双责”制度的经验。杨富说：“目前全省21个地级市和121个区县中已有17个地级市和114个区县落实了同级党委常委、常务副市(县区)长分管安全生产工作。在近年事故总量大幅下降的基础上， 2011年全省事故起数和死亡人数同比又分别下降了2.82%和3.28%。”

　　“一岗”是指党政领导干部职务对应的岗位，“双责”是指党政领导干部既要履行岗位业务工作职责，又要履行安全生产工作职责，形成全体党政领导干部齐抓共管，加快实现安全发展的良好局面。

　　“一岗双责”制度包括8项内容，如强化党委和政府对安全生产工作的领导，各级党委主要负责人对本地亿元生产总值生产安全事故死亡率控制负重要领导责任，政府主要负责人对本地较大以上生产安全事故控制负重要领导责任;党委各工作部门把安全生产纳入社会主义精神文明建设和党风廉政建设、社会综合治理工作之中，支持职能部门做好安全生产工作;明确政府部门安全生产监管职责，完善党政领导干部安全生产考核表彰奖励机制;实行党政领导干部安全生产工作一票否决和责任追究制度;强调全面落实企业安全生产主体责任;加强安全生产保障体系建设;提升安全监管水平。

　　在综合监管重点方面，广东省狠抓事故突出问题，强力推进具有卫星定位功能汽车行驶记录仪的推广应用，以科技手段强化道路交通安全动态监管。针对每年各类事故中占90%以上的道路交通事故，广东省安监局从2009年起，以广州、韶关、中山、惠州、河源等市和省交通集团为试点，强制推广应用具有卫星定位功能的汽车行驶记录仪，2011年事故总起数同比下降60%。

　　北京模式——拓展综合监管手段

　　北京市安监局副局长陈清介绍了北京市在安全监管工作中注重创新、不断拓展安全生产综合监管手段，使综合监管工作日趋规范、监管程序更加完善、监管范围不断增大，监管工作内容更加深化的经验。

　　联合约谈，震慑违法，是北京市采取的综合监管措施之一。针对各类安全生产违法违规行为，北京市安监局多次会同相关部门进行联合约谈，并对约谈情况进行通报。如对地铁十号线十二标段违规穿越新兴桥的参建单位、严重违规的专业运输企业、发生事故的施工工地临建房屋生产安装企业等多家单位负责人进行了约谈，在社会上起到了较强的震慑作用，使违章施工、冒险作业等违法现象明显减少。

　　联合执法，消除隐患，是北京市安监局综合监管的第二项措施。几年来，北京市安监局围绕建筑、交通等高危行业存在的工程建设突出问题，京沪高铁京津城际铁路沿线隐患及道路客运隐患，定期开展专业运输企业、建筑施工企业、人员密集场所的联合执法专项行动，严厉查处存在严重隐患的单位，会同交通、建筑、商务等部门召开大会，通报检查发现的问题，不仅消除了一批影响城市运行安全的隐患，同时也对同类企业起到教育和警示作用。

　　综合考核、落实责任，是北京市安监局综合监管的第三项措施。通过对区县政府及市政府有关部门进行安全生产综合考核，将考核结果与市政府绩效考核挂钩，促使各区县政府、市政府有关部门认真落实安全生产监管任务，有效形成综合监管上下联动的工作机制。2011年，全市各类事故同比减少85起，下降8.5%，死亡人数减少87人，下降7.4%。

提高五项综合监管能力

　　会上，与会者认为，综合监管工作是一项既辛苦又富有挑战性的工作，覆盖行业领域广，涉及法律法规多，监管企业类型杂，监管执法难度大。因此，从事这项工作的安监人员也必须具备更高的能力。王德学在会上明确提出，为了做好综合监管工作，我们要着重提高安监人员的“五个能力”。

　　王德学解释说， “五个能力”，即：一要提高监督指导能力。要在安全监管部门和相关部门之间建立起一个信息共享、交流顺畅的工作关系，使我们在日常监管工作中，能够及时了解掌握相关部门的安全生产工作动态，抓住苗头性、倾向性、潜在性问题和典型案例，通过整合分析，采取发信函、通电话、开会议、赴现场等方式，提出加强安全生产工作的意见建议和要求，促其整改工作中的差距与不足，以对相关部门的工作及时予以指导监督。二要提高综合协调能力。一方面要尊重行业部门的执法主体地位，另一方面要发挥我们的综合监管主体作用，主动牵头加强协调，解决各方面的问题，注重调动各部门、各方面的工作积极性，共同推动工作的开展。三要提高执法监督能力。安全生产的主体是企业，从事综合监管工作要熟悉相关行业的法律法规标准，要在监督检查工作中加大执法力度，促进企业守法程度的提高。同时，要对相关部门的安全执法、专项整治、打非治违和事故查处等方面进行有效监督。四要提高驾驭能力。要掌握工作的主动权，要建立完善相关的工作制度，定期召开会议，通报情况，分析形势，提出工作思路和要求，安排部署安全生产工作。我们要学会主动推动促进相关工作，不能只是被动地迎合、配合、凑合。五要提高创新能力。要深入基层，深入实际，善于发现和总结典型，运用典型指导工作。同时要发现带有倾向性的问题，提出解决的办法，多做长远性、前瞻性和基础性的工作。要解决思想、勇于探索、大胆实践，在加强社会管理的大格局中去创新和加强综合监管，以新的经验指导新的实践，创出新的业绩、实现新的发展。

　　最后，王德学总结说，综合监管要充分体现出我们的主动性、主体性、主导性、前瞻性、创造性和协同性，切实做到就位不缺位、到位不越位、对位不错位和监督不埋怨、帮助不包办、指导不疏管。

　　编辑 林 静