科学谋划安全生产“十二五”规划

　　2011年9月21日，国务院第173次常务会议审议通过了《安全生产“十二五”规划》(以下简称《规划》)。《规划》作为指导“十二五”时期安全生产工作的纲领性文件，作为各级政府和有关部门履行安全生产监督管理和社会管理职责的重要依据，必将为推动“十二五”时期安全生产状况持续稳定好转，实现国务院确定的“到2020年全国安全生产状况实现根本性好转”目标发挥积极重要作用。为了让读者能够对《规划》的主要任务、重点工作等内容有更加详尽的了解，本刊记者就此采访了国家安全监管总局规划科技司相关负责人。

　　记 者(以下简称“记”)：《安全生产“十一五”规划》的编制和实施，为编制《规划》提供了哪些经验，有哪些值得借鉴的地方?

　　规划科技司(以下简称“规划司”)：党中央、国务院高度重视安全生产工作，“十一五”期间，安全生产被列入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》专节，国务院办公厅以国家级专项规划的形式发布了《安全生产“十一五”规划》，确立了安全发展理念和“安全第一、预防为主、综合治理”方针。5年来，各地区、各部门坚持把安全生产与经济社会发展各项工作同步规划、同步部署、同步推进，深入开展安全生产执法、治理、宣教“三项行动”，全面加强安全生产法制体制机制、安全保障能力和安全监管监察队伍“三项建设”，《安全生产“十一五”规划》确定的各项目标指标和主要任务全面完成。

　　《安全生产“十一五”规划》的编制和实施，为编制《规划》提供了宝贵经验和重要参考。主要表现在：一是坚持以科学发展观统领安全生产工作全局，牢固树立安全发展理念，把经济发展建立在安全生产有可靠保障的基础上，是保障规划顺利实施的强大动力。二是坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，全面加强企业安全管理，健全各项规章制度，完善安全技术标准，夯实安全生产基础，提高本质化安全水平，是保证规划实施取得显著成效的主要原因。三是坚持依法依规生产经营，切实加强安全监管监察执法，提高安全保障能力，强化企业主体责任落实，完善激励约束机制，鼓励和引导企业建立健全事故风险防控体系，是全面完成规划各项任务的重要保障。四是坚持以重点工程为载体，制定出台有利于安全生产的各项政策措施，加大对主要事故灾害预防、隐患治理、监管监察与行政执法的投入，健全政府投入引导、企业自我发展的安全生产投入机制，是推动规划实施的重要手段。五是注重发挥中长期规划对年度计划的指导和控制作用，强化中长期规划与年度计划的相互衔接，将规划主要目标指标逐级分解落实到各地区、各行业领域，是实施好规划的有效途径。

　　记：与“十一五”规划相比，安全生产“十二五”规划有哪些突破，又有哪些创新?

　　规划司：“十二五”时期是实现《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》确定的“到2020年我国安全生产状况实现根本性好转”目标的关键时期。同时，由于我国经济总量继续扩大，生产规模持续扩增，经济发展方式转变任务艰巨，“十二五”时期仍处于生产安全事故的易发期。为充分发挥安全生产规划在国家、地区、行业(领域)经济发展和社会管理及其创新的导向作用，增强安全生产规划的针对性、前瞻性和可操作性，在编制“十二五”规划时，我们力求在规划理念、规划体系、指标体系、编制程序上有所创新、有所突破。

　　在规划理念创新上，着力突出《规划》的战略性、宏观性和政策性。安全生产融入社会管理与公共服务之中是大势所趋，安全生产规划不能仅局限于事故防范，还要发挥对推进经济社会安全发展的引导作用。“十一五”规划着重强调落实企业主体责任，涉及企业自身安全管理及可由市场机制发挥作用的内容相对较多。“十二五”规划将充实强化政府履职内容，重点加强安全生产监管监察系统自身的能力建设，推进安全生产由经济管理向社会管理及公共服务领域的转变。需特别补充的是，为切实加强安全监管监察能力建设，国家安全监管总局和国家发改委还联合制定了《安全生产监管部门和煤矿安全监察机构监管监察能力建设“十二五”规划》，力争到2015年，基本建成安全生产监管监察执法、信息、实训考核、应急指挥和支撑等体系，安全监管监察能力得到显著提高。

　　在规划体系丰富上，力求解决规划纵向与横向间的协调性。安全生产规划涉及范围广，协调任务重，主要任务、指标体系与重点工程、各类规划联系紧密。为充分体现国家、省、市、县各级安全生产“十二五”规划区域间的差异性和特征性，明确界定各层级间安全生产规划的事权、责任、任务，增加规划实施的整体性、协调性。国家安全监管总局确定《安全生产“十二五”规划》体系为：1个总体规划、11个部门专项规划、32个省级专项规划。要通过强化总体规划的指导约束功能，做深做实专项规划，同时，力求各类规划在选题与破题中充分做好克服各种困难和应对各种风险的准备。总的来说，各规划既要定位清晰，又要实现功能互补，充分形成规划实施合力。

　　在指标体系完善上，力争使指标设置、规划值测算符合安全生产发展规律，满足一个时期内安全生产工作的需要。为充分体现安全生产监管薄弱环节和引导企业安全生产自主管理，我们通过对规划指标体系进行严密论证和科学测算，本着兼顾全面与重点、连续性与阶段性、需要与可能、预期性与约束性的原则，提出了由约束性指标和预期性指标组成的“十二五”规划指标体系。其中：约束性指标是安全生产考核指标，是确保实现的工作目标。考虑到“十二五”期间一些行业领域事故伤亡人数下降空间较小，约束性指标以相对指标为主，共设置15项。主要包括各类事故死亡人数、工矿商贸事故死亡人数、较大事故起数、重大事故起数、特别重大事故起数等5项绝对指标，以及亿元GDP事故死亡率、工矿商贸十万就业人员事故死亡率、道路万车死亡率、煤矿百万吨死亡率等10项相对指标。绝对指标不再设置各行业(领域)事故死亡人数的绝对控制幅度，各行业(领域)事故死亡人数可按总体指标确定的下降幅度同步控制。预期性指标是安全生产评价指标，是安全发展的期望目标，共设置20项，较“十一五”规划增加18项，主要包括煤矿瓦斯抽采量、安全监管部门基础设施建设达标率、安全产业示范基地建设等。

　　在规划程序规范上，建立健全了规划编制民主制度、衔接制度、论证制度、公布制度以及备案和评估制度，进一步规范规划编制行为，保障规划科学性。一是组织开展了《安全生产“十一五”规划》实施情况评估，分析取得的成效和存在的问题。二是开展了安全生产11个重大问题研究，形成了70多万字的报告。三是成立了21名专家组成的《规划》咨询顾问组，全过程参与《规划》编制工作。四是广泛征求了各省(区、市)人民政府、国务院安委会全体成员单位的意见，分片区召开基层监管监察机构和企业代表参加的专题座谈会，并在国家安全监管总局政府网站开设专栏向全社会公开征求意见，1万1000多人通过网上留言等方式提出了建议。

　　记：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)对安全生产工作有哪些要求，《规划》又是如何体现这些要求的?

　　规划司：《纲要》对安全生产工作的要求，概括而言，就是严格安全生产管理。具体而言，一是落实企业安全生产责任制，建立健全企业安全生产预防机制。二是加强安全监管监察能力建设，严格安全目标考核与责任追究。三是健全安全技术标准体系，严格安全许可。四是实行重大隐患治理逐级挂牌督办和整改效果评价制度，深化煤矿、交通运输等领域安全专项治理。五是健全协调联动机制，严厉打击非法违法生产经营。六是防范治理粉尘与高毒物质等重大职业危害。七是开展安全科技攻关和装备研发，规范发展安全专业技术服务机构，加强对中小企业安全技术援助和服务。八是加强安全宣传教育与培训。九是单位国内生产总值生产安全事故死亡率下降36%，工矿商贸就业人员生产安全事故死亡率下降26%。

　　《规划》作为国家级专项规划，是对《纲要》涉及安全生产相关内容的细化和补充。在继承和延续“十一五”好做法的基础上，结合当前安全生产实情以及面临形势的预判，按照事故源头管理、过程控制、应急救援、调查处理等4个环节，规划梳理提出了6项主要任务，简言之就是完善“六大体系”、提高“六个能力”，具体来说：一是完善安全保障体系，提高企业本质安全水平和事故防范能力;二是完善政府安全监管和社会监督体系，提高监察执法和群防群治能力;三是完善安全科技支撑体系，提高技术装备的安全保障能力;四是完善法律法规和政策标准体系，提高依法依规安全生产能力;五是完善应急救援体系，提高事故救援和应急处置能力;六是完善宣传教育培训体系，提高从业人员安全素质和社会公众自救互救能力。这6项主要任务覆盖了煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、民爆器材、建筑施工、特种设备、工贸行业、电力、消防安全、道路交通、水上交通、铁路运输、民航运输、农业机械、渔业船舶等行业和领域，涵盖了安全生产工作方方面面，是实现“十二五”时期安全生产状况持续稳定好转的重要途径。

　　记：为保障规划任务如期完成，《规划》提出了哪些重点工程?

　　规划司：重点工程是《规划》实施的重要抓手。围绕《规划》的目标和主要任务，着力解决制约安全生产的突出矛盾和热点问题，按照政府引导、市场推进和区分好中央与地方、政府与企业事权关系的原则，《规划》确定了9项重点工程：一是为进一步落实企业安全生产主体责任，夯实企业安全生产基础，加强企业安全生产规范化建设，确定了企业安全生产标准化达标工程;二是为有效减少煤矿灾害发生，提高煤矿企业安全保障能力，确定了煤矿安全生产水平提升工程;三是为创建安全道路交通秩序，进一步降低事故总量，确定了道路交通安全生命保障工程;四是为突出主动预防，加强事故隐患监督管理，确定了非煤矿山及危险化学品等隐患治理与监控工程;五是为进一步改善作业环境，保护劳动者健康及其相关权益，确定了职业危害防治工程;六是为进一步加强监管监察能力建设，提高执法人员专业素质和技术装备水平，确定了监管监察能力建设工程;七是为推动安全科技创新，进一步发挥科技对安全生产的支撑作用，确定了安全科技研发与技术推广工程;八是为进一步整合应急救援资源，建立健全应急救援体系，确定了应急救援体系建设工程;九是为进一步提高从业人员安全素质，提升全民安全防范意识，确定了安全教育培训及安全社区和安全文化建设工程。

　　这9项工程中，一类是以企业实施为主体，主要包括企业安全生产标准化达标、煤矿安全生产水平提升、事故隐患治理、职业危害治理等4项重点工程。另一类是以政府实施为主体，主要包括道路交通安全生命保障、监管监察能力建设、安全科技研发与技术推广、应急救援体系建设、安全教育培训及安全社区和安全文化建设等5项重点工程。

　　记：国家安全监管总局将采取哪些措施确保《规划》目标实现和任务完成?

　　规划司：《规划》确定的安全生产目标、主要任务、重点工程和保障措施，是全国安全生产监管监察系统共同的行动纲领。国家安全监管总局将采取以下措施确保规划顺利实施，并取得成效。

　　一是做好规划宣传贯彻工作。组织编制《安全生产“十二五”规划读本》和《全国安全生产“十二五”规划汇编》，通过专家解读、媒体报道等多种方式分期分批分区域组织宣传贯彻活动。指导督促各省级安全监管监察部门在系统内部和当地做好宣传贯彻工作，并通过主流媒体进行集中宣传报道。

　　二是分解落实规划目标和主要任务。制定落实规划实施的指导意见和工作分工，将规划目标指标、主要任务和重点工程分解落实到各地区、各有关部门，把规划确定的各项约束性指标纳入各地区、各有关部门经济社会发展综合评价和绩效考核范畴。适时发布实施11个安全生产专项规划，指导各地编制省级安全生产规划。积极配合有关部门制定完善有利于安全生产的财政、税收、信贷政策和保险等政策措施，引导企业加大安全投入。统筹考虑安排规划涉及法规完善、政策争取、项目安排、体制机制创新等方面的工作，鼓励有条件的地区先试先行。督促各地制定发布本地区具体实施方案，将规划总体目标和主要任务分解下达到相关部门、地区和单位。

　　三是加快启动规划重点工程。抓紧与国家发展改革委印发实施《安全生产监管部门和煤矿安全监察机构监管监察能力建设“十二五”规划》，引导地方政府加大安全监管监察能力建设投入，建设完善安全生产监管监察执法、信息、实训考核、应急指挥和技术支撑5大体系。制定道路交通安全生命保障等重点工程实施方案，明确工作分工和投资主体。督促各省级安全监管部门积极落实项目建设责任制，扎实做好政府投资项目的前期工作。

　　四是加强规划实施评估。对规划实施进展情况实行动态监测，重点量化评估规划目标指标的完成情况、重要任务的实施情况和重大项目的进展情况，国家安全监管总局将在2013年对安全生产“十二五”规划实施总体进展情况进行中期评估，并向国务院提交安全生产“十二五”规划中期实施进展情况报告。

　　编辑 宁 远