破解事故问责难题的建议

　　实施事故责任追究,是党纪国法的明确规定,也是遏制事故发生的有效途径。但近年来，在事故问责过程中，仍存在着一系列难题，如不能妥善解决，势必阻碍着安全生产状况的进一步好转。

事故问责中面临的主要难题

　　问责主体混淆不清，问责对象权责不对等

　　在事故问责过程中，一般重视对各级政府及其负有安全生产管理、监督和监察职责的有关部门执法人员的问责，往往忽视对从事生产经营活动的事故发生单位直接责任者和主要责任者的问责。有些事故发生单位仅受到罚款处理，甚至一些较大以上事故发生后，事故发生单位主要负责人和其他负责人也只是受到象征性的党纪、政纪处分，而负有安全生产管理、监督和监察职责的有关部门的执法人员却受到刑事责任追究;一些拥有监管监察职权的部门应当承担责任的有关人员未受到问责，而没有法定监管监察职权的有关部门的执法人员却被问责。尤其是在一些煤矿重大、特别重大事故问责过程中，有些事故发生煤矿投资人、实际控制人往往逍遥法外;有些煤矿主要负责人或者实际控制人在事故发生后，尽管受到了刑事责任追究，但很快就脱离羁押，重新违法甚至非法组织生产。

　　问责出发点有失偏颇

　　一方面是以如何处理事故责任人员为目的，将事故调查处理建立在单纯的责任追究上，忽视了事故调查处理的根本任务是通过原因分析吸取教训，警示教育责任者和职工群众，从而达到防止和减少同类事故再次发生。另一方面是在对负有安全生产监管职责的执法人员的事故问责过程中，往往以未到生产经营单位去检查按“失职”、 去检查了未发现问题按“渎职”进行责任追究。甚至于一些执法人员，即使正确履行了工作职责，仍要受到问责。

　　事故问责尚缺乏公平合理性

　　事故问责过程中，一方面是不论导致事故发生的主要原因是违章违规还是违法非法，不论事故单位属于正常生产经营单位还是违法非法生产经营单位，对事故单位主要负责人和相关责任人员、非法生产违法经营者和有关政府及其负有安全生产监管职责的有关部门执法人员，不分青红皂白一律问责;对领导干部则往往要求按级别问责。甚至于对正常生产经营过程中因职工违章、违规、冒险蛮干而造成的事故问责中，过重追究了有关部门执法人员的责任。

　　先行问责利少弊多

　　事故发生后，特别是较大以上事故发生后，在尚未查清事故原因、分清事故责任的情况下，就对发生事故的国有企业主要负责人、分管负责人和有关省辖市、县(市、区)和乡镇政府及其负有安全生产管理、监督和监察职责的有关部门主要负责人、分管负责人立即予以免职或者停职检查处理，影响和干扰了事故依法查处和问责，对事故抢险救援也带来不利影响。同时，这样的问责还会造成瞒报事故现象更加严重。

对主要难题的原因分析

　　分析以上存在的问题，究其原因如下：

　　之所以说问责主体混淆不清，其主要原因在于事故问责中，没有着力解决主导性和根源性问题

　　生产经营单位是市场经济的主体，也是安全生产的主体，事故能不能避免，关键在于生产经营单位及其主要负责人、各岗位作业人员是否严格遵章守法、尽职尽责。问责对象权责不对等的原因，一是对属于单位主要负责人未依法履行安全管理职责导致的事故，事故问责中往往只是对作业人员、现场管理人员进行了严格责任追究，而对事故发生单位主要负责人的责任追究轻描淡写。二是在对县级以上负有安全生产管理、监管和监察职责的有关部门责任人员的问责中，对具有法定行政许可、审查审批、行政处罚、检测检验等诸多执法职权的有关部门或者执法机构负有责任的有关人员，没有给予严格问责，而对只有少许监督检查执法职权的有关部门工作人员大动干戈，甚至对没有法定执法职权的有关部门的工作人员也给予了责任追究。这种情况在煤矿事故中表现尤其明显。

　　之所以说事故问责有失偏颇，其主要原因首先在于没有弄清事故调查处理工作的根本任务

　　把对事故依法调查处理仅仅作为处理责任人的一项工作，关注的往往是问责了多少干部或者是有哪一级别的领导干部。尤其是事故发生后，简单地将“去还是未去”“查到还是未查到”来判断负有安全生产管理、监督和监察职责的有关部门的执法人员是否失职、渎职。

　　之所以说问责缺少公平性和合理性，其主要原因在于导致事故发生的原因存在多种不同情况

　　对从事生产经营活动的单位或者人员来说，导致事故的主要原因：有的是在正常生产经营过程中，因操作者违章作业、现场指挥者违章指挥，或现场有关人员违反劳动纪律所造成;有的是在存在事故隐患、出现事故征兆或苗头的情况下，冒险蛮干甚至强令操作者冒险作业所造成;有的是因为不履行职责所造成;有的是因为违法甚至非法行为所造成等。鉴于此，对负有责任的事故责任人员的问责情况也应有所不同。

　　之所以说先行问责利少弊多，其主要原因是事故一旦发生，注重负责人的免职停职，而非依责追究

　　上级党委和政府首先想向社会有个交待，往往将辖区内发生事故的省辖市、县(市、区)、乡镇党委政府及其有关部门和发生事故的国有企业主要负责人、分管负责人予以免职或者停职检查处理。既没有做到依法判责，也未做到依责追究。同时，也不利于事故的应急救援和善后处理。

建立科学合理的事故问责机制建议

　　针对上述问题，笔者认为，加快建立起主体明确、防范为主、奖罚分明、赔责结合、科学合理的事故问责机制，将有力促进破解当前安全生产事故问责面临的难题。

　　进一步完善法律法规，切实强化和落实生产经营单位安全生产的主体责任

　　生产经营单位是本单位安全生产的唯一主体，也是本单位安全生产的永恒主体。生产经营单位主要负责人、作业场所各岗位作业人员是做好本单位安全生产工作、防止和杜绝事故发生的真正主人。只有每个职工、每个作业人员尽心尽力、安全无误，才能保证生产经营全过程的安全;只有生产经营单位主要负责人真正重视和支持安全生产工作、强化和落实本单位事故防范措施，才能促使本单位各级各类各岗位人员真正关注安全，做好安全防范。

　　《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发[2010]23号)正是针对新形势下安全生产工作面临的主体责任不落实问题而采取的重要举措。因此，在当前乃至以后的安全生产法律法规制订或者修订中，针对生产经营单位，必须突出以增强其主要负责人和从业人员的安全生产自律意识、建立健全本单位安全生产自我约束机制、强化和落实保障本单位安全生产的主体责任为重要内容。各级政府及其负有安全生产管理、监督和监察职责的有关部门开展监督检查和执法监察工作，也必须以依法促使生产经营单位落实其安全生产保障措施、达到安全生产条件为根本任务。事故调查处理，特别是事故责任追究，首先应突出对主体责任单位及其主体责任人问责，并通过问责，依法促使事故发生单位严格落实事故防范的主体责任。

　　将奖惩有机结合，加快建立充满活力的安全生产工作新机制

　　安全生产责任重于泰山，强化对生产安全事故问责并不为过，但有权必有责，有罚必有奖。《安全生产法》等法律法规也明确规定，对在组织领导、监管监察、抢险救援、科技研发等方面做出突出贡献的安全生产工作者，要予以奖励。河南省的许昌、洛阳等市对杜绝重大以上事故、安全生产工作连续3年完成好的政府及其有关部门主要负责人和分管负责人，优先提拔重用;郑州、安阳等市每年从财政上拨出资金，奖励安全生产先进单位和优秀工作者，充分调动了广大安全生产工作者的积极性。因此，各级党委、政府要尽快建立健全奖励与问责相结合的工作机制，以促进安全生产工作的良性发展。

　　突出预防为主，严格落实事故调查处理的“四不放过”原则

　　坚持事故原因没有查清不放过，事故责任者没有受到处理不放过、事故责任人和职工群众没有受到教育不放过，事故防范和整改措施没有落实不放过的“四不放过原则”，是做好事故调查处理工作，促进安全生产的基本法宝。因此，调查处理事故的根本任务应当是，在查清事故发生原因的基础上，既要对事故相关责任人员实施责任追究，以此警示各级各类人员和广大群众做好本职工作，落实安全责任;更要制订针对性整改措施，通过整改措施落实，防止和杜绝类似事故的再次发生。河南省在《河南省重大事故隐患排查治理责任追究规定》中，将较大以上事故防范和整改措施逾期不落实情况明确规定为构成重大事故隐患，实施责任追究，体现了事故调查处理的根本目的与任务。

　　创新问责方法，建立事故赔偿与责任追究相结合的事故问责机制

　　一是对事故伤亡人员及其家属实行基本补偿赔偿和浮动补偿赔偿相结合的事故补偿赔偿制度。将事故问责纳入对事故伤亡人员的赔偿机制中，在根据《工伤保险条例》和有关法律法规确定对事故伤亡人员基本的伤亡补偿、事故赔偿费用的基础上，再拿出一部分补偿赔偿费用，根据伤亡者在事故中的责任大小，确定其应当从浮动费用中得到的补偿赔偿数额。其中责任越大，浮动补偿赔偿的费用越少。二是对事故发生单位及其主要负责人、分管负责人实行浮动式处罚制度。针对事故发生单位因违章、违法和非法不同情节导致的事故，在法律法规和有关规章规定的范围内，对生产经营单位实施相应比例的罚款，性质越严重、罚款数额越高;针对事故发生单位主要负责人和分管负责人因违章指挥、违规管理、违法履职履责和非法冒险蛮干、强令冒险作业行为导致的事故，在法律法规和规章规定的范围内，对事故发生单位主要负责人、分管负责人实施相应比例的罚款。责任越大，罚款数额越高。通过浮动罚款和事故问责的有机结合，促使生产经营单位和相关人员增强自律意识，强化本单位的安全生产管理。

　　转变监管方式，建立适应新形势需要的安全生产工作机制

　　目前,国家从上到下,均成立了工业和信息化部门,负责指导和管理工业企业的安全生产工作。因此，工矿商贸、建设施工、交通运输、特种设备和电力、旅游、水利、教育、文化、消防等行业或者领域均有了行业安全监管部门或机构，在有关安全生产法律法规修订和制订中，应将其行业准入和安全生产行政许可、审查审批、日常监管职责赋予行业安全监管部门，而安全生产监管部门应转变为安全生产执法监察部门，专司综合监管、执法监察、事故查处职责，做到职责明确，各负其责，实行分级负责、属地管理，实现部门监管、国家监察，依法促使生产经营单位加强安全管理，有效防止和减少事故发生。

　　编辑 边 安