“为国家立法 不敢懈怠”

　　作为我国第一代政府法制工作者，国家安监总局国家安全生产法律专家石少华从20世纪80年代中期开始，就从事政府法制工作，曾任国家安监总局政策法规司副司长、巡视员，直至退休都没有离开过法制工作，与法同行26年，可以说是我国煤炭工业法律体系和安全生产法律体系建设的历史见证人。

　　这26年来，石少华先后执笔和组织起草了《中华人民共和国煤炭法》(简称《煤炭法》)《中华人民共和国安全生产法》(简称《安全生产法》)《刑法(修正案六)》3部法律和《煤炭生产许可证管理办法》《乡镇煤矿管理条例》《煤矿安全监察条例》《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》《安全生产许可证条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》《危险化学品安全管理条例》《烟花爆竹安全管理条例》及《生产安全事故报告和调查处理条例》等9部行政法规。

偶然走上法律之路

　　20世纪80年代中期，我国中央国家机关开始设置专门的政府法制机构从事立法工作，而石少华就是最早从事政府法制工作的那一代人。

　　1977年，石少华由原石油化学工业部调入原煤炭工业部，在办公厅人事处工作。“我走上学法和立法之路非常偶然。”回想起自己当初如何走上法律之路时，石少华感慨地对记者说。

　　20世纪80年代初，国家的中心转向现代化建设，搞市场经济，这就需要加强经济立法，加强经济立法则急需政府法制人才。当时承担经济立法任务的主要立法机关还是国务院及其各相关经济管理部门，而这些部门又没有专门的法制机构及法制人才。因此，国务院当时就决定在北京大学和中国人民大学办2个经济法干部专修班，从国务院相关部委，各省、自治区、直辖市人民政府相关部门的优秀的在职干部里招生。“这两个班也是要先报名，然后通过考试入学，就像现在的高考一样。当时给了原煤炭工业部1个名额，但可以报5个人。当时我正好在办公厅人事处工作，领导说你是不是也去考一考。于是我就报考北京大学法律学系，结果只有我一人考上了。这样就非常偶然地走上了法律之路。对我们这些经历了文化大革命的老三届毕业生来说，我是非常幸运的。”石少华说。

11年磨一剑

　　1988年，石少华从北京大学法律学系毕业，回到原煤炭工业部办公厅体改处工作，具体负责法规清理工作。“当时国务院要求各部委清理从1949年到1983年所制定的相关法律、法规和规范文件，但当时法规不多，主要是红头文件。其清理的目的就是通过梳理，确定国家急需制定的经济法。”石少华说。

　　从1949年到1983年，国务院历届煤炭工业主管部门下发的有关煤炭工业包括煤矿安全的各种规范性文件、规定等有3000多件。经过石少华和他的同事将近一年的梳理和筛选，最后报原煤炭工业部批准废止了将近1800多件，保留了1300多件。通过清理，石少华得出一个结论：“我们作为几千年的产煤大国，从建国以来真正意义上的关于煤炭工业的专门立法，譬如法律、行政法规这样严格意义上的法一部没有。过去主要是靠国务院煤炭工业主管部门的各种红头文件实施行政管理。建国几十年我们的煤炭立法一直是零，这与煤炭工业的健康发展和改革开放很不适应。”

　　改革开放初期，国家经济要发展，能源紧缺，于是国家对煤炭资源开发实行“有水快流”的方针，实施放开办矿政策，国家、集体、个人都可以办矿。放开办矿政策虽缓解了当时煤炭的供应不足的燃眉之急，但是同时带来的煤矿安全问题和煤炭资源的浪费、破坏等问题也非常突出。针对这些问题日益加剧的现状，石少华就向当时办公厅的领导以及部里领导建议国家应该制定《煤炭法》。“虽然在我之前也曾有人建议制定《煤炭法》，但是从没有作为一个国务院煤炭工业主管部门的正式意见提出，而我提出的这个建议，得到了各级领导的认同。”石少华说。

　　1985年8月，石少华根据领导的意见，具体起草了煤炭工业部文件，正式建议国务院并提请全国人大常委会将《煤炭法》列入全国人大常委会的立法规划和国务院的立法计划。文件上报后，国务院很快就把《煤炭法》列为《与“六五”国民经济发展计划相配套的经济立法规划设想》的立法项目，并委托原煤炭工业部具体组织起草该法律草案。《煤炭法》的立法工作从1985年正式上报国务院同意立法到1996年出台，前后历经11年。

　　回忆起《煤炭法》的立法过程，石少华说：“这期间对于是否要制定《煤炭法》有过很多争论，再加上国家体制改革等各种原因，煤炭法的制定、出台被搁置了很多年。当时仿佛就觉得有几座大山挡在面前，不进则退。但是我们搞法的人不能退缩，不能有丝毫的犹豫。这11年，随着国家机构改革，我的工作岗位也在变动，但我却从没离开过《煤炭法》立法工作，坚持不懈地做一些基础性的工作，为《煤炭法》的出台时刻准备着。”

　　1993年国家又恢复原煤炭工业部，石少华从原能源部调回原煤炭工业部政策法规司工作。重新组建的煤炭工业部将《煤炭法》的立法工作放到重中之重的位置上。为加快立法进程，原煤炭工业部成立了起草领导小组，石少华便担任起草工作小组的副组长，具体承担法律草案的起草工作。1993年底，石少华执笔起草了《煤炭法》的第一稿，然后再提交相关部门反复修改、讨论、审查，历时3年多，反复修改了几十稿。“1996年8月29日，八届人大二十一次会议审议通过了《中华人民共和国煤炭法》，于当年的12月1日生效实施。这一天我终生难忘，作为这部法的主要执笔人，我与这部法前后走过了11年，来之不易啊!”回想起这部法的立法历程，石少华仍很激动。

迎“压”而上

　　2001年春天的一天，原国家安全生产监督管理局首任局长张宝明将政法司原司长吴晓煜和助理巡视员石少华叫到办公室，听取有关安全生产立法的情况汇报。石少华汇报时说道，《安全生产法》从提出到现在已经是20个年头了。张宝明就说：“用20年准备论证，时间就很长了。我们将来的安全生产工作不靠法，不依法监管怎么行?”于是，《安全生产法》的起草工作就成了原国家安全生产监督管理局以及政法司的第一号工作，张宝明要求政法司争取一年把《安全生产法》搞出来。石少华至今都还记得当时张宝明跟他们半开玩笑讲的两句话：“如果政法司搞不出来《安全生产法》，吴晓煜和石少华就只有2条出路，第一条是党组把你们俩就地免职，第二条就是你们俩引咎辞职。”

　　早在1981年，由原国家劳动总局第一次向国务院提出立法建议，1998年劳动部的相关安全生产监管职能移交给原国家经贸委后，原国家经贸委于1999年12月将《职业安全法(草案)》正式提请国务院审议。直到2001年5月，原国家安全生产监督管理局组建后，接过了制定《安全生产法》的任务。石少华说：“这部法在我之前很多人前赴后继搞了20年，就像跑百米的接力棒一样，棒棒相传，接力棒传到我们手里就该冲刺了，那是要出成果的，不然就前功尽弃了。国家安监局党组把这项艰巨任务交给政法司，当时分管法规工作的我压力很大。”

　　在此后《安全生产法》的制定工作中，石少华发现，《安全生产法》的立法过程与《煤炭法》最大的不同就是没有人反对，都赞成立法。但是《安全生产法》的立法过程之所以旷日持久，主要是在这部法律的调整范围及其法律制度如何确定等重大问题上，这20年争论不休、众说纷纭。石少华说：“当时我的第一个感觉就是这个法虽然大家都赞成，但是它的调整范围是大还是小，有2种意见。20多年翻来覆去地争论，也没有形成共识与一种意见，认为这部法应该搞成一个调整范围大的法律，也就是说这个法不仅要管生产安全，还要管经营安全，甚至还要延伸到对人民群众造成群死群伤的人员密集场所的安全问题或者说公众安全问题。另外一种意见就认为应该搞成一部调整范围小的法律，其实还是一种传统的安全生产的概念，主张这部法管生产企业的安全生产，不要再扩大或延伸到其他领域。”

　　对于这两种观点，石少华认为，我们这部法要适合中国的国情，应该搞成一个调整范围大的法，也就是说当前中国的安全生产工作什么问题最突出，哪些地方问题最大，这部法就应该覆盖到哪些地方和领域。石少华说：“立法是要解决问题的，是要保护老百姓生命安全问题的，它不仅是一个理论问题。虽然它需要理论支撑，但更重要的是一个实践问题，所以我们如果再争论20年还是各执一词，那么人民群众生命安全就无法保障了。” 在原国家安全生产监督管理局的组织领导下，2001年11月《安全生产法(草案)》便由国务院审议通过。经过1年零1个月的努力，2002年6月29日，9届全国人大常委会第28次会议审议通过了《安全生产法》，同年11月1日起正式实施。

　　“《安全生产法》的出台历时21年，很多部门、很多人都参与了这部法的起草工作，它是集体智慧的结晶。我之所以幸运，就是最后跑到终点的那个人，感谢党和人民给了我这个机会。”石少华说。

“深知责任，不能懈怠”

　　2011年3月，石少华退休了，但他依然心系安全生产法治工作，仍任国家安全生产(法律)专家、中国法学会能源法研究会副会长、全国电气标准化专业委员会副主任、全国个体防护标准化专业委员会副主任、中国安全生产科学研究院高级顾问和德恒律事务所(原中国律师事务中心)顾问等社会职务。“搞立法工作的人压力很大。为国家立法一字千钧，我深知自己的责任重大，不能懈怠。立法工作本身是一项严谨周密、无权无利的工作，做起来很枯燥无味，所以必须淡泊名利，耐得住寂寞。我记得当年在北大毕业典礼上，时任法律学系主任的我国著名法学家张国华说过的一段话，‘作为北京大学法律系的学生，如果将来参加立法工作，能够为国家起草一部法律，就不愧对北大的培养!’这段话虽是老师的毕业寄语，并且斯人已去，但却像座右铭一样，20多年来一直萦绕在心，因为我不能辜负国家的培养和期望。”石少华说。

　　在谈到今后安全生产立法工作的发展方向时，石少华认为，安全生产法律体系现已建立，国家应当致力于安全生产法律体系的健全和完善。从现有的安全生产立法来看，还有一些重要的、急需的安全生产法律制度及相关立法没有制定出来，譬如政府和企业的两大主体责任、政府行政首长负责制、综合监管和专项监管的法律定位和职责分工、安全生产应急管理、中介服务管理规范等，这些都需要立法进一步明确。有些现行立法还需要适时修订。

　　对于自己退休后的打算，石少华说：“在我过去43年的工作生涯里，其中26年都是在做煤炭、能源和安全生产立法工作。人生的前一个阶段结束了，后一个阶段开始了。退休后，我将有更多的时间和自主权来做担任公职时想做而没有做的事情。我最想做的一件事情，就是当好安全生产法治的宣传员，宣传普及国家关于安全生产的大政方针、法律法规，这是我过去工作期间的一个未了心愿。这么多年，我参与了国家的很多重要法律、法规的制定工作，立法的目的是为了执行，是要落实到基层、企业的。每部法的产生有其特定的背景、精神、要点，而这些内容只有亲身参与立法的人才能了解得比较全面，领会得更为透彻。我作为国家安全生产立法的一个经历者、参与者，有义务和责任把它宣传到社会、基层，使更多的人学懂弄通、自觉遵守，这个意义甚至比立法的意义更大。总之，退休后能继续为安全生产工作尽力，何乐而不为!”

　　编辑 吕楠俊