高法高检解读《解释》

2007年2月28日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)，进一步明确了有关办理危害矿山生产安全刑事案件的法律适用问题。这是依法惩治危害矿山生产安全犯罪，保障矿山生产安全，彰显以人为本理念，推动经济社会又好又快发展的重要举措，受到社会广泛关注。为帮助广大读者深入理解和掌握《解释》的主要内容和基本精神，最高人民法院、最高人民检察院有关负责人就相关问题回答了记者的提问。

问：制定《解释》的背景和意义是什么？

答：危害生产安全犯罪给国家和社会造成了重大损失，是当前人民群众反映突出的问题之一。其中最突出的，是矿山生产领域的安全问题。一方面，矿山生产安全特别是煤矿生产安全形势严峻，事故多发、频发的现状尚未从根本上得到扭转。一些矿主违法生产，“采带血的煤，赚带血的钱”，给人民群众的生命财产造成了巨大损失。一些国家工作人员怠于职守或者违反规定参股煤矿生产，助长了煤矿非法生产现象。从已查处的案件看，许多重特大事故的背后都存在着腐败行为。另一方面，矿山安全生产领域相关犯罪的法律适用问题亟待明确。2006年6月29日，十届全国人大常委会第二十二次会议通过了《中华人民共和国刑法修正案(六)》，对刑法有关危害生产安全犯罪的条款作了补充修改和完善，为司法机关及时、有效惩治此类犯罪提供了法律依据。但是，由于危害矿山生产安全案件的特殊性和复杂性，司法机关在办案过程中仍然面临许多法律适用疑难问题，实践中因有关定罪量刑标准不明确而影响案件办理的情形也时有发生。对于矿山生产安全面临的严峻形势和危害矿山生产安全的犯罪行为，广大群众和人大代表非常关注，迫切希望采取更加有力的措施加以解决。2005年，全国人大常委会专门组成执法检查组检查了《安全生产法》的实施情况，其中重点检查了煤矿安全。地方司法机关和安全生产监管部门均希望最高司法机关能够及时出台相关司法解释。全国人大常委会也转来了有关单位提交的制定相关司法解释的建议。最高人民法院、最高人民检察院根据经济社会发展和司法实践的需要，在深入调研、广泛征求社会各界意见的基础上制定了《解释》。
《解释》的制定和实施顺应了社会发展要求，将适应司法实践的迫切需要，有利于依法惩治危害矿山生产安全犯罪活动，规范矿山安全生产秩序，保障矿山生产安全，保护人民群众生命财产安全，促进社会和谐稳定，推动经济社会又好又快发展。

问：《解释》的主要内容有哪些？

答：《解释》共十二条，主要对刑法第一百三十四条、第一百三十五条、第一百三十九条之一的有关内容作了解释和规定，并对当前危害矿山生产安全犯罪中出现的新情况、新问题明确了法律适用依据。主要包括以下5个方面的内容。
一是明确了刑法第一百三十四条、第一百三十五条、第一百三十九条之一规定的生产、作业重大安全事故罪、强令违章冒险作业重大安全事故罪、生产设施、条件重大安全事故罪、不报、谎报安全事故罪的主体范围。
二是明确了相关犯罪的定罪标准。如《解释》第四条明确规定，发生矿山生产安全事故，造成死亡1人以上或者重伤3人以上的，或者造成直接经济损失100万元以上的，应当认定为刑法第一百三十四条、第一百三十五条规定的“重大伤亡事故或者其他严重后果”；造成死亡3人以上，或者重伤10人以上的，或者造成直接经济损失300万元以上的，应当认定为“情节特别恶劣”。
三是明确了一些新型疑难问题的法律适用依据。如《解释》第八条规定，在采矿许可证被依法暂扣期间擅自开采的，视为刑法第三百四十三条第一款规定的“未取得采矿许可证擅自采矿”。
四是明确了国家机关工作人员实施哪些滥用职权或者玩忽职守行为，要承担危害矿山生产安全的刑事责任。
五是明确了办理危害矿山生产安全刑事案件的处罚原则和量刑情节。

问：《解释》明确了矿山的实际控制人及负责生产经营管理的投资人在相关犯罪中的刑事责任，为什么要做这样的规定？

答：《解释》第一条、第二条、第三条、第五条分别明确了矿山的实际控制人及负责生产经营管理的投资人的刑事责任问题，涉及刑法第一百三十四条、第一百三十五条、第一百三十九条之一等3个条文规定的4种罪名。由于名义身份与实际身份存在差异，这两类人员的责任问题，是司法实践遇到的比较突出的疑难问题之一。
实际控制人是指这样一些人，他们虽然名义上不是法定代表人或者具体管理人员，但实际上指挥、控制矿山企业的生产、经营、安全、投资和人事任免等重大事项和重要事务，或者对重大决策起决定作用，是矿山企业实质意义上的负责人。这些人之所以隐身幕后而不担任企业中形式上的负责职位，原因是多方面的，有的人是因没有法规依据而不能、不敢公开担任有关职务，如国家工作人员投资开矿的；有的人是为了逃避承担安全生产责任，这种现象在一些地方比较普遍。根据《安全生产法》及《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，实际控制人与煤矿企业负责人对预防煤矿生产安全事故同样负主要责任。投资人对劳动安全设施或者安全生产条件的投入和维护负有资金投入义务。基于投资权益，投资人享有生产经营管理权。考虑到在司法实践中投资人的情况较为复杂，有大股东、小股东之分，参与企业经营管理的程度不同，有的甚至根本不参与矿山的经营管理，若一概加以追究，则范围太大，应作适当限制。因此，《解释》明确规定，矿山的实际控制人和负责生产经营管理的投资人在生产作业中违反有关安全管理的规定，或者强令他人违章冒险作业，或者对矿山生产安全设施或者安全生产条件不符合国家规定负有直接责任，或者在矿山生产安全事故发生后，不报或者谎报事故情况的，依法追究相应的刑事责任。

问：对于不报或者谎报矿山事故情况的犯罪行为，《解释》是如何明确其认定标准的？

答：近年来，一些事故单位的负责人和对生产安全事故负有监督管理职责的人员在事故发生后弄虚作假，隐瞒不报、谎报事故情况，结果贻误事故抢救，造成人员伤亡和财产损失进一步扩大，社会各界对此反应强烈。为依法惩治不报或者谎报事故情况的犯罪行为，正确适用法律，《解释》从以下几个方面进一步明确了该罪的认定标准。
首先，明确了不报或者谎报事故情况犯罪的主体范围。《解释》第五条规定，刑法第一百三十九条之一规定的“负有报告职责的人员”，是指矿山生产经营单位的负责人、实际控制人、负责生产经营管理的投资人以及其他负有报告职责的人员。国家机关工作人员不报或者谎报事故情况构成犯罪的，《解释》第九条规定依照刑法第三百九十七条规定的滥用职权罪或者玩忽职守罪定罪处罚。
其次，明确了不报或者谎报事故情况犯罪的定罪标准。《解释》第六条明确了构成不报或者谎报事故情况犯罪的“情节严重”“情节特别严重”的几种具体情形。在矿山生产安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，导致事故后果扩大，增加死亡1人以上，或者增加重伤3人以上，或者增加直接经济损失100万元以上的；决定不报、谎报事故情况或者指使、串通有关人员不报或者谎报事故情况，在事故抢救期间擅离职守或者逃匿，伪造、破坏事故现场，转移、藏匿、毁灭遇难人员尸体,转移、藏匿受伤人员，毁灭、伪造、隐匿与事故有关的图纸、记录、计算机数据等资料以及其他证据，致使不能及时有效开展事故抢救的，应当依法追究刑事责任。
最后，明确了帮助不报或者谎报事故情况构成犯罪的法律界限和适用依据。《解释》第七条规定，在矿山生产安全事故发生后，实施本《解释》第六条规定的相关行为，帮助负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救的，对组织者或者积极参加者，依照刑法第一百三十九条之一的规定，以共犯论处。

问：矿山生产安全事故的发生与少数国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊直接相关，《解释》是如何明确国家机关工作人员在矿山安全生产管理中的渎职犯罪行为的？

答：一些国家机关工作人员的渎职行为助长了矿山非法生产现象，许多重特大事故的背后都存在着腐败渎职行为。据统计，2006年1月至12月20日，全国检察机关派员参与行政机关对重大安全生产责任事故调查1383件，通过调查发现并立案查办涉嫌渎职等职务犯罪案件629人。因此，遏制矿山事故，保障矿山生产安全，必须进一步加大力度、突出重点，依法惩治重大安全生产责任事故涉及的职务犯罪。
《解释》第九条从6个方面较为全面地明确了国家机关工作人员在矿山安全生产管理中的渎职犯罪行为：一是对不符合矿山法定安全生产条件的事项予以批准或者验收通过的；二是对于未依法取得批准、验收的矿山生产经营单位擅自从事生产经营活动不依法予以处理的；三是对于已经依法取得批准的矿山生产经营单位不再具备安全生产条件而不撤销原批准，或者发现违反安全生产法律法规的行为不予查处的；四是强令审核、验收部门及其工作人员对不符合矿山法定安全生产条件的事项予以批准或者验收通过，或者实施其他阻碍下级部门及其工作人员依法履行矿山安全生产监督管理职责行为的；五是在矿山生产安全事故发生后，负有报告职责的国家机关工作人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救的；六是其他危害矿山生产安全的滥用职权或者玩忽职守的行为。

问：宽严相济是我国的一项基本刑事政策，《解释》是如何贯彻和体现这一政策要求的？

答：《解释》主要在以下4个方面贯彻和体现了宽严相济的政策要求。
一是规定了从轻处罚情节。为有效保护矿工生命财产安全，树立正确导向，鼓励行为人有效减少事故损失和危害后果，《解释》第十二条规定，危害矿山生产安全构成犯罪的人，在矿山生产安全事故发生后，积极组织、参与事故抢救的，可以酌情从轻处罚。
二是规定了从重处罚情节。《解释》第十一条规定，国家工作人员违反规定投资入股矿山生产经营，构成本《解释》涉及的有关犯罪的，作为从重情节依法处罚。
三是规定了数罪并罚情形。《解释》第八条第二款规定，违反《矿产资源法》的规定，非法采矿或者采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成重大伤亡事故或者其他严重后果，同时构成刑法第三百四十三条规定的犯罪和刑法第一百三十四条或者第一百三十五条规定的犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。
四是考虑到实践中抗拒矿山安全执法的情况较严重，应依法对此种行为人予以打击，《解释》第十条对阻碍矿山安全监管构成妨害公务罪的情形作了规定，以遏制犯罪分子的暴力抗法行为，维护矿山安全执法环境。
编辑 林 静