不要让职业病监管留下空白

职业病形势严峻

大别山主峰金岗台脚下西北角，有一畔村落，名叫朱裴店。2007年正月初一，村里的马荣付“灯油耗尽”。他的死，使该村笼罩上厚厚的阴霾，近百口拥有和他同样病症的人心事重重，春节过得闷闷不乐。
朱裴店村人口较多，人均只有4分地，村民就算精耕细作，一年到头也仅够吃饭。村中个别不甘受穷的年轻人，为此外出打工，以贴补家用，并最终选择了在离家相对较近的江苏省宜兴市东镇轧砂。这些人过年回来后，村中其他年轻人见他们打工收入较高，老板又不拖欠工资，招工条件相对较低，觉得是一个好营生，于是纷纷奔走相告，成群结伴前往。
朱裴店村老人刘心祥，4个儿子中除了三儿子在打工中负伤留在家中外，其他3个儿子全在东镇轧砂，每年都能拿回一笔钱，让人羡慕不已。这样的好景并不长，一段时间后，刘心祥首先发现二儿子总在咳嗽，不知道究竟得了什么病，家里人把他的病当作肺结核医治，但始终不见疗效，直到二儿子弥留之际，才被最终确诊为矽肺病。二儿子死后，刘心祥发现大儿子、小儿子也出现了与二儿子一样的病症。为给这2个儿子治病，刘心祥倾家荡产，债台高筑，可这一切已无济于事。3个儿子因矽肺病相继死亡，死亡时正值青壮年，给老两口撇下了6个孙子、孙女，最大的只有十四五岁。
朱裴店村党支部书记何宗宽在接受记者电话采访时介绍说，该村先后有200余人前往东镇轧砂。东镇开有许多家个体石英砂厂，去那里谋生的人们从事的工作主要是将山上的石英石轧成石英砂。轧砂作业中，采用的是干式作业法，没有防尘设备，这些人吃在矽尘里，睡在矽尘里，机器昼夜不停，他们也日夜伴着粉尘，结果得上了矽肺病。近年来，这些潜在的患者逐渐显现出矽肺病症状，截止到2006年，朱裴店村已有117人被确诊为矽肺病。其中，Ⅰ期三四十人，Ⅱ期、Ⅲ期七八十人，Ⅲ期已死了20余人。这些患病的青壮年，占朱裴店村全部成年男劳力的一半。尚存活的这些人中，情况也十分糟糕，一点体力活都干不了。王玉成夫妻以前都在东轧砂，两人现在的病情很严重；跟丈夫刘心朝一同去东轧砂的谢祖香，现在上坡下坡都喘不过气，病情一发作起来就咳血，而刘心朝兄弟两人也因矽肺病先后死亡。尤为残酷的是，诊断专家在诊断后即断言，10年内，这些人绝大多数将不在人世。
2006年10月份，卫生部、国家安全监管总局等部门曾对全国10省市的职业卫生监管现状进行了调研，据参与调研的相关人士介绍，像这样的例子还有很多。浙江省泰顺县400余名民工，因参与沈阳至本溪的吴家岭隧道开掘，至今已有196人被确诊为砂肺病，确诊患病比例接近50%。其中，Ⅰ期矽肺患者110人，Ⅱ期矽肺患者71人，Ⅲ期矽肺患者15人，目前已有10余人死亡。江西省修水县上衫乡参加开山取石的农民工，至2003年初，已确诊患上砂肺病的30岁以下的青年人就有400人，其中40人已经死亡。
目前，我国职业病防治形势相当严峻。职业病发病呈现出量大面广，个案层出不穷，总体底数不清的局面；职业病危害因素，正在由城市工业区向农村转移，由东部沿海经济较发达地区向中西部内陆经济欠发达地区转移，由大中型企业向中小型企业转移；职业卫生监管工作，出现停滞和滑坡趋势。
调研发现，劳务输出大省——四川省每年有1200多万人前往东南沿海地区或煤炭生产大省打工，该省近2年来已受理职业病诊断申请7万多起。浙江省金华市截至2004年9月底，累计有尘肺病、可疑尘肺病人近6000例，因尘肺病死亡的患者最小年龄为28岁。湖北省黄石市从事有毒有害作业的单位有809个(不含乡镇以下企业)，接触职业危害的有7.6万多人，该市目前统计的职业病人就有4300多例，其中尘肺病人3700多例……
从这些省的职业病数据来看，这些年来，全国到底共有多少劳动者受到职业伤害，又有多少人患上了职业病？
据卫生及劳动和社会保障部门的专家介绍说，目前，职业病的盖子还没有揭开，这个底数也许是一笔糊涂账，谁也说不清楚，单各地方、行业统计数据和见诸于各类媒体的显性职业病例已十分严峻。2005年“第十届职业性呼吸系统疾病国际会议”上，卫生部执法监督司副司长苏志介绍说，目前，全国涉及有毒有害品企业超过1600万家，接触职业病危害因素的人数超过2亿，其中，中小企业中进城务工人员1亿多，乡镇企业务工人员在1.3亿以上。这些接触职业病危害因素的人员，主要分布在煤炭、冶金、建材、有色金属、机械、化工等30多个行业和领域。据不完全统计，截至2005年底，全国累计诊断职业病66万5043例。仅以尘肺病来说，全国尘肺病累积病例已达60万6891例，这个数字相当于世界其他国家尘肺病人的总和。卫生及劳动和社会保障部门的专家指出，这个所谓的60万尘肺病人数，仅仅是2003年有关部门对国有大型煤矿的病例调查统计数，中间不包括在全国煤矿总量中占有很大比重的地方、乡镇和个体煤矿病例数，也不包括冶金、建材、非煤矿山、化工等行业病例数。苏志介绍说：“由于目前厂矿企业劳动者的体检率低，报告不全，专家估计中国尘肺病的实际发病数字要比报告病例多10倍，实际病例数可能不少于100万例。”
尤为严峻的是，卫生部副部长蒋作君在此次国际会议之前的“全国职业病防治电视电话会议”上即指出，现在每年新增尘肺病例约1万例，每年报告的职业中毒和生产性农药中毒病例近3万例，报告中毒死亡数约1500例……
由此看来，国家相关部门目前累计的“报告病例”，与这些大量存在的“未报告”和“隐性”的职业病病例相比，只是冰山一角罢了。

监管呈滑坡趋势

与当前我国职业病的严峻形势相比较，我国的职业卫生监督管理表现出来的则是体制不顺，整个职业卫生监督管理工作呈现出停滞不前甚至是滑坡趋势。
建国以来，我国职业卫生监管职能发生了3次重大变化。自新中国成立到1998年，职业卫生监管工作归口国家劳动部门，此时，相关技术支撑体系得到逐步建立和完善，再加上工业化生产没有现在这样的普及程度，国家每年公布的职业病发病情况(中国从上世纪80年代开始，每年都要公布职业病发病情况，近年已未公布)，远没有现在这样严峻。1998年政府机构改革，国家将劳动部门承担的职业卫生监管职能划归卫生部门，但卫生部门职能侧重在治疗，导致职业病预防工作弱化。2002年5月1日，《职业病防治法》公布以后，宣传、贯彻的力度也不大。从2003年起，中央机构编制委员会将职业卫生监督管理的职责进行了调整，交由卫生部门和安监部门共同承担，其中作业场所的职业卫生监督管理，划由安监部门负责，以期强化作业场所现场监管。2005年，中央机构编制委员会又明确将此项职能划归国家安全监管总局(煤矿安全监察局)，但现在这项工作在安监部门尚处于起步阶段。
专家分析指出，正是职业卫生监管体系和职责划分上的变故，不可避免地影响了正常的职业病监管工作。
这种影响首先表现在职业卫生监管机构的屡次划转，导致了职业卫生监督技术支撑体系建设的止步不前。行业人士指出，现在的职业卫生监管工作，有点像在“为他人做嫁衣”，划来划去，使相关监管部门没有心思加强监督技术力量建设及装备配置。职业卫生监管机构的屡次划转，还导致职业卫生监督技术力量及装备的严重流失。1998年政府机构改革时，国家将劳动部门承担的职业卫生监管职能划归卫生部门，但因各种原因，原来已建立的以工程技术为主的职业卫生技术服务机构，在这次划转中逐步萎缩或消失，专业人员严重流失。原职防机构大多一分为三，分别进入疾病控制、监督和综合医院(职业病临床部分)；企业职业病防治机构，在企业改革中作为社会职能被分离到社会或精简萎缩；高校职业卫生科研、教育、服务严重削弱，对职业卫生感兴趣的学者越来越少。2003年，中编办又将职业卫生监督管理职能划归国家安全监管局(煤矿安全监察局)，却并没有增加相应的编制，由此导致职业卫生监督力量的严重不足。
目前，全国有毒有害企业超过1600万家，而接受职业卫生监督的却仅有9万家。以职业病病例累积大省、职业中毒高发和多发省广东为例，广东大型工业企业的职业卫生监管率只有6.39％，近几年来，该省每年职业病发病数都在550例以上，且呈上升趋势。该省40多万家工业企业中有2000多万工人，而全省县级以上的专职职业卫生监督人员却不足200人，1名监督人员要负责监管10万人的职业卫生状况。全省只有9家独立的职业病防治机构，县(区)级防治机构半数因缺乏最基本的设备而不能获得健康检查资质。其中，深圳市从事职业病监督的执法人员仅有58人，面对的却是近2万家各类工厂企业，有的区、镇对企业的监督，要6年才能轮上一次。在深圳市重要的工业基地宝安区，平均每名职业卫生监督人员需要管理370家工厂，龙岗区的龙华街道1个人甚至需要监督1327家工厂。
其次，这种职业卫生监管体系和职责划分上的变故，也分割了职业安全与职业卫生，违背了职业安全与职业卫生具有同一性和需要统一监管的客观要求。
相关专家分析指出，职业安全与职业卫生是工业化过程中凸显出来的劳动关系问题，职业卫生的最终表现结果为职业病，与职业安全问题一样，不是一个纯粹的医学或卫生问题。从职业病防治的角度来看，职业卫生工作包括了“防”的主要内容。它包括源头管理、前期预防和劳动过程中的防护与管理，是对用人单位在严格市场准入的前提条件下，从工程技术、个体防护和管理方面来控制职业病危害因素，降低可能发生职业病发病风险的综合管理措施。它与职业安全是一个不可分割的整体，特别是它以工程技术为主的专业性特点表现得十分突出。职业卫生立法出发点是如何保护处于弱势地位的劳动者的生命安全与健康等基本权利，二者具有同一性。在工业化国家中，无论其体制、机制传统存在何种差异，基本上是将职业安全和职业卫生工作视为一个整体，予以一体化管理和强制规范。我国目前将职业卫生工作实施分治，由安监和卫生两部门从不同方面履行职责，造成人为的分割局面，既不科学，也不合理，给实际工作带来严重困难。需要特别指出的是，经过200多年的努力，在发达工业国家，工伤事故已经得到有效遏制，职业安全问题已得到较好解决，而职业卫生工作则成为这一领域工作的重点，并且随着产业结构的变化，新的职业不断产生，使这一领域的工作越来越走向高度专业化，进而形成了防止职业健康伤害的三位一体(工程技术、个体防护和精细管理)的综合格局。
职业卫生监管体系和职责划分上的不确定性，还造成职业卫生监督“两不管”状态，从而出现监管“真空”。
2003年职能调整后，卫生部门失去了执法权，不能再到企业进行现场执法，而《职业病防治法》中规定它又是执法主体。安监部门由于职能划分不合理，大多数人感到“理不直、气不壮”，缺少执法主体法律依据，尚未承接此项职能。国家安全监管总局成立后，为了推进职业卫生监督工作，在职业安全监督管理司内设一个处，编制2人，进行职业卫生监管。而在地方省区市中，也仅有北京市安监局于2006年9月份成立了专门的处室，负责职业卫生监督工作，其他各省区市目前基本上处于既无机构、也无专人负责的局面。在这样的机构和人员编制条件下，安监部门尽管采取了多项措施，启动和开展这项工作，但因机构、编制、装备、技术支撑体系缺乏等原因，很难有效地开展现场监督检查工作。
大多数安监部门尚未承接职业卫生监管职能，主要是因为难以履职。目前，职业卫生监督职能划分存在事权不统一问题。安监部门负责作业场所的监督检查执法工作，卫生部门则负责制定有关的法律、法规和标准，这二者无法衔接；安监部门负责作业场所职业卫生现场检测检验的监督管理工作，卫生部门则负责承担作业场所职业危害因素检测和检验等职业卫生中介机构的资质认定工作，安监部门对提供技术服务的中介机构没有认定和监管权，实际上就缺乏有力的技术支撑队伍，职业卫生的执法具有极强的专业性、技术性特点，如果没有可靠的技术支撑，执法就难以做到有的放矢；此外，卫生部门负责新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目的评审，建设单位可行性论证阶段建设项目职业病危害预评价审核，在竣工验收前，负责职业病控制效果评价，以及中介机构的审查和审批，事后，则由安监部门负责监管，导致安监部门在职业卫生监督工作中缺少源头管理，工作出现脱节，这也是各地安监部门迟迟不愿意承接这项职能的最主要原因。

职业病防治亟待加强

目前，我国职业危害状况中接触职业危害的人数、职业病患者积累数量、死亡数量和新发现病人数量4项指标，均居世界首位。因粉尘、放射污染和有毒、有害作业导致劳动者患职业病死亡、致残、部分丧失劳动能力的人数不断增加，职业病危害分布越来越广，突出表现为职业病病人总量大、发病率较高，经济损失大、社会影响恶劣。相关统计资料表明，我国每年的“白伤”死亡人数是“红伤”的3倍以上，职业病危害远远高于生产安全事故和交通事故。职业病除损害了劳动者的劳动能力外，还给患者带来了无尽的痛苦，而且其治疗和康复费用昂贵，也给劳动者、用人单位和国家造成沉重的经济负担。


矽肺病II期患者王泽成

但是，政府这几年对职业病问题重视不够，重点放在显性的、引起社会广泛关注的重特大事故和控制死亡人数等问题上，而对隐性的职业病问题则放在一边，导致职业卫生失控漏管。一些地方政府片面强调发展经济，争相降低招商引资门槛，大量使用国家明令禁止或淘汰的有毒有害工艺、技术和材料。一些企业故意隐瞒作业场所有毒有害情况，并且利用职业病发病周期长，不易被劳动者发现的特点，大量使用季节工、轮换工、临时工，每隔一段时间就找借口解雇、轮换一批农民工，以此来规避可能出现的职业病治疗及赔偿问题，致使很多人患上职业病后，得不到及时治疗，并由此而重新返贫，甚至走上黄泉路。
相关专家分析指出，职业病似乎不会马上危及患者的生命，也不会传染给别人，但殊不知职业病更可怕，它是一把软刀子，杀人不见血。现在香港把珠宝业的打磨转到广东去做，家家户户开作坊，土法上马，弄一个砂轮打磨，3个月就是尘肺病。一些建筑工人由于缺乏自我保护意识，对职业病危害浑然不觉，整天与水泥、白灰、沙子打交道，竟不知什么叫“尘肺病”。有的油漆工不知油漆含苯会引起慢性中毒，竟说：“开始是有些味，闻着头晕、恶心，后来慢慢就习惯了！”
为此，相关专家呼吁，国家应尽快强化职业病防治工作。而强化职业病防治，政府首先应充分考虑职业卫生监管工作的性质和特点，按照政府机构改革“精简、统一、效能”的原则，科学配置部门职责与权限，调整相应职能分工，理顺体制，从根本上解决职业卫生失控漏管的问题；其次，应加强职业卫生队伍建设，针对各级安全监管部门目前普遍面临的机构不健全、监管人员少、业务不熟悉等实际情况，采取措施，督促全国各级安监部门建立健全职业卫生工作机构，建设适应新形势需要的工作队伍。同时，定期开展职业卫生法规和相关知识培训，使监管人员尽快了解职业卫生法规标准，掌握职业卫生的基本知识和基本技能；再次，应尽快建立职业卫生技术服务体系；整合社会上现有的职业卫生技术服务资源，加大国家和省级职业危害技术支撑中心的建设力度，将其纳入安全生产技术支撑体系总体构想予以规划和支持；逐步形成较为完整的技术支撑体系，为作业场所职业卫生的监督检查工作提供必要的技术支持。此外，尽快完善职业病防治法律法规及标准。提请全国人大修改《职业病防治法》，解决执法主体依据问题，完善和修订有关职业卫生标准，建立起职业卫生监督管理的法治秩序和企业职业卫生行为规范。而只有当这一切都完备了，才能谈加强企业职业卫生监管。
相关专家分析指出，如果现在不着手这些工作，不切实加强职业病防治，职业病问题以后将会成为我国爆发性的社会矛盾。职业病患者一旦索赔起来，将会是一个天文数字，国家拿几千亿也不够赔偿，整个工伤保险基金都将无法承受，构建社会主义和谐社会的伟大构想，也会功败垂成。(本文图片由何宗宽、四顾墩提供)
编辑 余茂君