建职业危害科学监管模式

　　纵观西方工业化国家职业危害管理，其组织体系从管理部门职能权限上讲大体可分为综合性管理模式(涉及劳动保护的内容统一规范与管理)和专门管理模式(将劳动保护中部分内容专门管理)。总的来说，职业安全与职业卫生统一由一个部门予以规范和管理，也就是实施职业安全卫生一体化管理是美国、英国、日本、澳大利亚等国际上多数国家的普遍做法，并在职业卫生管理方面取得了较好的效果。随着全球经济一体化的发展，越来越多的国家意识到劳工行政一元化管理的重要性，在将职业卫生与职业安全统一规范与管理的基础上，追求劳工行政的一元化已经是当前职业卫生工作发展的一个重要趋势。

　　受经济和技术发展水平等因素的制约，我国生产有毒有害因素的企业超过1600万家，受到职业病威胁的人数超过2亿。职业危害涉及行业广、人数多，如何高效地发挥有限的监管资源作用成为当前和未来一段时期急需解决的难题。因此，我们必须通过深入研究，建立一套科学、完善的监管模式，以适应我国的职业卫生现状，以及国际职业卫生监管的大趋势。

　　2010年，中央编办下发了《关于职业卫生监管部门职责分工的通知》，明确了卫生部、国家安监总局、人力资源部等部门在职业卫生监管工作中的职责分工，进一步理顺了我国的职业卫生监管的体制机制，为这一监管模式的实施提供了良好的基础。

立项背景

　　作业场所职业危害监管模式研究，源于“作业场所职业危害监管体系关键技术研究”课题，该课题是科技部“十一五”国家科技支撑计划项目之一，于2006年11月正式立项，由中国安科院主要承担此项研究任务。

　　研究作业场所职业危害监管模式，是为了建立一个符合我国国情的作业场所职业危害监管模式。从而降低劳动者的职业危害，保障人民群众健康安全。项目展开之初，中国安科院课题组对我国部分地区进行了调研。调研对象为我国部分省份的安监部门，包括北京市、辽宁省、江苏省、四川省、安徽省等，以及部分地区的工业企业。调研的主要内容包括：该地区职业危害监管机构设置情况;职业危害监管人员与作业人员的适宜比例;职业危害监管人员与企业的适宜比例;职业危害监管部门的行政体制;职业安全卫生一体化监管的必要性;影响职业卫生形势的主要因素;职业卫生法律法规需求;职业危害监管影响因素;监管方式与方法;监管频次设置等等。

　　经过调研，结果表明我国多数地区监管机构建设和力量配备仍存在很大不足，以致影响到职业危害监管的有效展开。在调研的28家安全生产监管机构中，仅有4家设置了专门的职业卫生监督管理部门，14家设置有兼职的职业卫生监管部门，10家没有设置。

　　另外，课题组还在调研中发现，监管体制与机制、监管力量、技术装备和经费等是影响职业危害监管的重要因素，其中监管体制是最为重要的影响因素。我国当前职业卫生法律法规和标准的建设还不能满足需求，而实施职业卫生的分类与分级管理是突出工作重点、提高监管效率的重要监管方法。

我国职业危害监管需求

　　从国外当前职业卫生监管的实践、现状及发展趋势看，职业安全卫生一体化是当前多数工业发达国家的普遍做法，这既有利于统一规范劳动关系领域中的劳动保护问题，又有利于行政效率的提高。通过借鉴国外工业发达国家的普遍做法和成功经验，结合我国职业卫生工作的历史经验和当前工作实际，我国应在构建有效的三方(雇主、雇员、政府)协商机制的前提下，实施职业卫生监察的垂直管理，建立“国家监察、企业负责、群众监督、劳动者遵章守纪”的职业卫生管理运行机制，同时充分发挥工伤保险调节、科技支撑和技术支撑的作用，促进我国职业卫生工作的进步与发展。

　　通过调研，课题组发现，无论是作业场所职业危害的现场监管，还是监管决策的实施，主要影响因素可分为两类，一是作业场所、所属区域的职业危害风险水平。二是可利用的监管力量、监管的技术装备水平等。此外，从整个国家的宏观层面及社会经济发展进程来看，职业危害监管职能的组织运行情况、法律法规的建设情况，以及工业经济的增长方式与社会经济发展的阶段等一系列因素，都会影响到作业场所职业危害监管的实际操作与执行效果。

研究内容

　　评价一个作业场所的职业危害风险，需要综合考虑诸多影响职业病或职业危害事故发生的因素，选取关键要素进行量化评定。此外，作业场所职业危害风险应是职业危害因素种类、职业危害因素浓度或强度、职业危害接触人数与职业卫生管理水平的综合体。

　　作业场所职业危害监管模式研究，在对作业场所职业病发生等风险总和评价的基础上，依据计算后的作业场所职业危害风险指数所在范围，将作业场所职业危害风险水平分为高、中、低3级，风险水平越高，作业场所发生职业病或者职业危害事故的可能性与后果的严重程度愈大。

　　分级监管的核心是分级与监管，是在确定作业场所职业危害风险等级的前提下，对风险等级不同的作业场所实施不同强度的监管，是一个系统工程。对监管部门而言，分级监管既涉及作业场所的现场监管，又涉及具体的监管决策。如何实施分级监管，既要考虑相关的法规或政策支持，也要考虑到具体分级监管强度的确定，以及分级监管资源的分配等情况。因此，本研究从监管制度、监管决策和现场监管入手，分别研究了作业场所职业危害分级监管涉及的制度建设、监管强度、监管内容、资源配备等内容，并建立相关数学模型，确定不同职业危害风险作业场所的职业危害监管强度，以及不同职业危害风险区域的监管力量水平等。

应用效果

　　为检验作业场所职业危害分级监管模式关键技术指标的科学性、可行性和实用性，课题组在山东省滨州地区的市、县安监部门，滨州地区相关的工业企业，以及安徽省、辽宁省、广东省、天津市、重庆市等地的3310家企业进行了应用与验证。

　　课题组采用现场调查、问卷调查与会议研讨相结合的方式，在设计问卷调查表、企业基本信息调查表的基础上，通过现场调研、现场监管模拟与问卷调查，对有关技术指标进行了系统的评价分析。

　　在滨州进行的试点研究中，具体研究内容包括：区域职业危害风险计算方法与评价标准、职业危害监管力量配备标准、职业卫生技术服务力量配备标准、不同职业危害风险作业场所监管频次、企业职业卫生管理机构和职业卫生管理人员配备标准，以及作业场所职业危害检测预评价周期、现状评价周期和企业职业危害风险登记再评定周期标准等。同时，在当地政府监管部门的支持配合下，课题组还对选定的企业进行了现场监管模拟，对监管人员监管效率等进行了验证与评价。

　　对滨州地区及所辖区县企业的现场模拟监管与调查表明，监管人员在工作时间内，大约有50%的时间可以用于现场监管，其他时间用于整理监管文书、资料整理与汇总等。现场监管过程中，一般为2人同时到现场进行监管，一天大约可以完成2~3家企业的监管，即平均每人可完成1~1.5家企业的监管。执行专题研究提出的配备标准，该市能有效实施作业场所职业危害分级监管工作，尤其是随着监管人员综合素质的提高与执法水平的提高，其监管效率会进一步上升，监督覆盖率也会进一步扩大。

　　试点研究结果表明，作业场所职业危害监管模式研究区分不同职业危害风险的区域，便于突出重点，确定重点管理区域。参与调研的人员认为评价分级结果基本合理，反映了区域的职业危害风险实际状况，对于科学合理地配备监管力量与技术服务力量等都具有一定的现实意义，为在全国范围内推广应用奠定了基础。

　　编辑 杨 璇