安全执法中的证据收集与运用

在执法过程中,一些安监执法人员不懂得、不重视收集相应证据，作出的相应执法行为不能建立在事实清楚、证据确凿的基础上，由此导致在行政复议与行政诉讼过程中，因不能提供有效证据而败诉。这类问题在一些地方屡有发生，不仅造成工作被动，且也影响了安监执法人员的形象。

主要问题 证据的收集与运用

我国《行政处罚法》《行政诉讼法》的有关条款均对执法过程中的证据收集与运用有明确的规定。安全生产监督管理部门对当事人作出行政处罚的具体行政行为，必须事实清楚、定性准确、证据确凿、处理适当、程序合法，以确保行政处罚的合法性。在行政处罚案件中，证据成为证明当事人违法事实及行政机关进行行政处罚合法性的核心。安全生产监督管理部门在行政执法过程中，应当对其执法行为依法承担举证责任。但由于一些安监执法人员不熟悉行政执法证据规则，或因为我国有关的法律法规及其相应的配套规章尚不完善，在证据收集与运用方面主要存在以下问题：
取证质量不高，证据不充分
长期以来，安全生产违法案件存在着“重口供，轻事实材料”的现象，证据材料中只有询问笔录，不足以认定事实，不符合“以事实为依据”的行政执法原则；有的检查报告中提到安全生产投入不足等违法行为，而询问笔录中却对此违法事实只字未提，甚至证据材料中也没有相应的佐证材料。
取证程序不规范，甚至不合法
对于什么是事实清楚、证据确凿，不同类别的安全生产行政案件应当收集哪些证据，或应证明到何种程度等基本问题，我国目前没有制定统一的标准和规范。因此，在收集证据过程中，有的检查人员超越检查范围进行检查；有的不注重行政相对人的申述、申辩权利，甚至有的执法案件是先做出执法行为，后取证，甚至是进入复议、诉讼环节才取证。
取证方式相对单一
现行的行政法律、法规制约了安全生产监督管理部门调查取证的能力、手段、保障措施，实际工作中安全生产监督管理部门比起司法机关在调查取证方面有很大的局限性。行政执法证据的取证方式主要集中在各种书证复印件、询问笔录、视听材料，而物证、鉴定结论和现场笔录等证据形式相对较少，致使证据来源面窄，证据的证明力较差。
盲目堆砌证据，缺乏必要的整理说明
有的案件较复杂，收集了大量证据；但大多存在着不能对所收集的证据根据具体证明对象进行分类整理的现象，而只是进行简单的堆砌。如有的检查报告和处罚决定书中只叙述认定的案件事实，而对所做出的具体行政行为依据的证据、认定过程和认定理由不进行说明；还有的案件中所收集的证据之间存在相互矛盾的情况，对于采信了哪些证据，不采信哪些证据，具体理由是什么，均不作说明。

对策之一 证据的收集与固定

安全生产行政执法证据收集与固定，是指安全生产监督管理部门及其执法人员，为查明案件真实情况而运用法律许可的方法和手段，按照一定的程序，发现、采集、提取证据的活动。收集及固定证据的目的，在于查明安全生产违法案件真实情况，这是查处安全生产行政违法案件的基础。
现场检查
《行政处罚法》第36条规定了行政检查：“……行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”《安全生产法》第56条规定：“负有安全生产监督管理职责的部门依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，……”
《安全生产违法行为行政处罚办法》第27条规定：“安全生产行政执法人员对与案件有关的物品、场所进行勘验检查时，应当通知当事人到场，制作勘验笔录，并由当事人核对无误后签名或者盖章。当事人拒绝到场的，可以邀请在场的其他人员作证，并在勘验笔录中注明；也可以采用录音、录像等方式记录有关物品、场所的情况后，再进行勘验检查”。
可以说，现场检查是安全生产行政执法的常规手段。现场检查的任务主要是查明案件的现场状况，获取现场证据。通过现场检查，可以直接获得与案件有关的物证、书证，还能制作现场检查笔录。在现场检查获得证据的过程中，必须要有2名以上(含2名)持有省政府颁发的《行政执法证》的执法人员进行检查，并应向当事人或有关人员出示证件。当事人或见证人必须在现场检查笔录上签字或盖章。
先行登记保存
《行政处罚法》第37条规定：“……在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存……。”
《安全生产违法行为行政处罚办法》第26条对先行登记保存的要求作了明确规定。证据先行登记保存作为行政执法调查取证的专门方法，在安全生产行政执法中起到非常重要的作用，它能够使可能灭失的证据或者以后难以取得的证据，提前得到有效的固定，防止因自然或人为因素而失去某些有效证据。使用证据登记保存的方式固定证据时，必须经过安全生产监管部门负责人批准，并在7日之内作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。
抽样鉴定
《行政处罚法》第37条规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法。”
《安全生产违法行为行政处罚办法》第26条对抽样取证也作了基本相同的规定。对于抽样取得的证据，行政执法机关委托或聘请具有安全生产鉴定资质的专业机构进行相关的技术鉴定，对专门性问题进行分析、判断后作出结论性意见，这就是鉴定结论。
在抽样送检获得鉴定结论的过程中，抽样提出物证时应开具物品清单，由2名以上(含2名)办案人员和2名以上(含2名)见证人签字或盖章,同时送检样品需要双方认可；要委托或聘请具备相应资质要求的鉴定机构进行鉴定，鉴定机构出具的鉴定报告必须符合有关形式上的要求，如应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章等。
调查询问
《安全生产违法行为行政处罚办法》第24条规定：“……当事人或者有关人员应当如实回答安全生产行政执法人员的询问，并协助调查或者检查，不得拒绝、阻挠或者提供虚假情况。”
安全生产行政执法案件在任何时候都可以采用此方法进行调查。安监执法人员通过询问当事人，听取当事人对案件情况的陈述，并记录下来作为一种证据，就是询问笔录。安监执法人员通过询问其他了解有关案件情况的人，记录下来作为一种证据，就是证人证言。在调查询问取得相关证据时，必须要有2名以上(含2名)持有省政府颁发的《行政执法证》的执法人员进行询问，并向当事人或者有关人员出示证件，表明身份和调查目的；在向案件有关证人取证时，应当个别进行，并对证人说明不得提供伪证或隐匿证据，同时证人的证言材料应交证人核对无误后签字或者盖章；询问当事人时应制作笔录，笔录允许当事人提出修改补充，经核对无误后，当事人须逐页签字或盖章，当事人拒绝签字或盖章的，办案人员应在询问笔录上注明情况。
调取或索取有关资料并进行复制
《安全生产违法行为行政处罚办法》第25条规定：“安全生产行政执法人员应当收集、调取与案件有关的原始凭证作为证据。调取原始凭证确有困难的，可以复制，复制件应当注明‘经核对与原件无异’的字样和原始凭证存放的单位及其处所，并由出具证据的人员签名或者单位盖章。”
在调取或索取有关资料时，调取或索取的材料须是与案件有关的资料，并由提供人在原件或复制件上签字或盖章，以证明该证据来源或进行确认；对涉及国家秘密、商业秘密或者提供个人隐私的资料，行政执法人员应为其保密，否则应承担相应的法律责任。
拍摄、录音、录像等
《安全生产违法行为行政处罚办法》第27条规定：“……也可以采用录音、录像等方式记录有关物品、场所的情况后，再进行勘验检查”。
根据行政处罚及诉讼的证据要求，在取得视听证据时，拍摄、录音、录像时应公开进行，以偷拍、偷录、窃听等手段获取的侵害他人合法权益的证据材料不能作为定案依据。拍摄、录音、录像时一般不作单独的调查取证方法，而作为其他调查取证时的辅助形式或补充，因此，保存有关资料的原始载体，注明制作方法、时间、制作人和证明对象等,声音资料应附有该声音内容的文字记录。
另外，在收集和固定证据的过程中还需要注意确定相对人证据的收集，此项证据是至关重要的，也是首要的。公民的则需有其身份证，法人或其他组织的，需有许可证和营业执照；受委托人需有委托书；当证据中的相对人确定有冲突时，需有其他证据排除冲突；各证据中的相对人能互相印证为同一主体。同时，证据一定要合法。证据必须是由执法人员依照法律的规定程序，进行收集、固定、保全的。

对策之二：证据的正确运用

《安全生产违法行为行政处罚办法》第3条规定：“对安全生产违法行为实施行政处罚，应当遵循公平、公正、公开的原则……”也就是说安监执法人员在具体执法办案中要做到以事实为依据，以法律为准绳，事实清楚、证据确凿。其核心内容就是证据必须具有真实性、关联性、合法性，证据链完整闭合。
用来证实违法事实的每一个证据应是可定案的证据
可定案的证据必须具有真实性、关联性、合法性。合法性是指可以作为证据的事实材料不仅要符合法定的表现形式，而且取得证据的方法要合法。在安全生产行政执法过程中，安全生产监管部门不得采用违法的手段取得书证、物证和视听资料等证据；同时，证据必须符合法定的7类表现形式，否则，所作出具体行政行为违法。关联性是指证据须与违法事实相关联，与违法事实无关、无关紧要、过于重复的证据不能作为案件定案的依据。真实性是指证据事实须客观存在，被处罚当事人不予认可的复印件、复制品，被当事人或他人进行技术处理、无法辨明真伪的证据材料，不能正确表达意志的证人证言等证据，不能视为该证据真实存在，不具有法律效力。
证据在整个行政执法过程中应形成证据链
从行政执法程序的受理——调查取证——审理——执行——结案5个环节中不难看出，每一步程序都涉及获取相关证据和纪录。案件的受理程序应有投诉人、接待人、主管领导的批示，有关纪录证据或案发现场的有关纪录证据；调查取证应获取大量的人证、物证、视听材料、证人证言、行政相对人陈述，调查笔录、现场勘验检查笔录、检验检定或鉴定结果等证据；审理环节可涉及审理纪录、证人证言、行政相对人陈述以及行政相对人提供的各种证明资料、文件等证据；执行环节肯定有行政处罚决定书、行政处罚决定书送达通知，需要人民法院强制执行的案件，还应有申请强制执行申请书，以及执行情况的纪录证据；结案程序反映的是案件已执行完毕，应有结案申请表，并有同意和批准结案相关部门、领导的签字纪录。以上程序中的证据形成了最后归档程序的证据链。
证据应随案卷一起存放
不能随文书装订立卷的证据，应当放入证据袋中，随卷归档，并在证据袋上注明证据的名称、数量、提取时间、地点等内容；不能随文书立卷装订的录音、录像或者实物证据，需在证据材料备考表中注明录制的内容、数量、时间、地点、责任人及存放地点等内容。
编辑 边 安