乡镇企业安全监管中的难点与对策

　　乡镇企业是乡镇安全生产工作的落脚点，也是当前安全生产监管中的难点。如何找准乡镇企业安全生产监管中存在的问题，提出既有针对性又具可操作性的解决措施对策，是我们安监系统干部与乡镇企业安技人员在实践中亟待解决的问题。

安全生产监管中的“老大难”

　　以湖北省为例，多年来，在乡镇企业安全生产监管工作中，主要存在以下“老大难”。

　　“老大难”之一：高危行业集中度高

　　乡镇企业中80%以上都是资源开采、加工与利用型企业，也就是靠山吃山，靠水吃水。如煤矿、非煤矿山、水泥砖瓦、建筑以及满足当地民生需要的石油、烟花爆竹、危化品经营企业。这些生产、经营企业多为高危行业企业，隐患多、事故多。

　　“老大难”之二：安全条件差

　　受经济利益的驱动和急功近利的致富心理影响，乡镇企业大多投入少、工期短、见效快。主要靠降低投入与施工标准，投产后又不按标准提取安全生产费用，利润分光吃光，缺乏维持简单再生产和安全继续投入的资金保障。因此，许多乡镇企业安全生产条件既先天不足、又后天缺失。

　　“老大难”之三：安全管理落后

　　乡镇企业主要负责人一般是谁投入，谁担任。由农民到企业家的身份转换，缺少法律、专业知识和管理能力的支撑。因此安全管理意识、安全管理能力相当脆弱，不会管、管不好的现象相当严重。反映在安全生产方面多为不知什么是隐患，也不知隐患在哪里，更不会处置隐患，因此违章指挥、违规生产造成的事故占事故总量的50%左右。

　　“老大难”之四：从业人员安全技能低下

　　乡镇企业从业人员一般是吸收农业剩余劳动力，安全生产知识相当匮乏。笔者曾对10个煤矿、10个危化企业、10个建筑队进行现场调查，其中占 95%的农民工中，初中生占80%，初小及文盲占10%，这种低文化程度限制了劳动技能的掌握和提高，农民工聚集在劳动密集型企业的劳动强度大、风险程度高的岗位，加上企业培训工作不能严格进行，自我保护能力低下，伤害自己、伤害别人、被别人伤害的事故占到总量的35%以上。

安全生产监管面临的“新难题”

　　近年来，在乡镇企业大发展中，安全生产 “老大难”问题尚未根本解决，由于新农村建设的深入推进，安全生产监管又面临以下一系列“新难题”。

　　“新难题”之一：农村通路后的安全监管问题

　　农村道路村村通，加上免征农业税收，日益富裕的农民有能力、有条件购买摩托车、农用车作为代步和运输工具。据不完全统计，湖北省全省摩托车已达400万辆，其中近300万辆为农民使用，但村级公路无标识、无防护设施、无交警，摩托车、农用车事故已占道路交通事故的50%以上，而且呈进一步发展态势。

　　“新难题”之二：农村建房增多带来新的监管难题

　　当前，随着收入的不断增加，许多地方的农民房旧改新、平改楼。据笔者最近对江汉平原某乡镇调查，农民盖新房每年占15%。农民盖房无设计、无资质。施工人员多为左邻右舍的农民，没有经过专业的培训，房屋建设质量安全没有保障。

　　“新难题”之三：农业产业结构调整小作坊、小工厂增多

　　依托当地农业资源深度加工，利用的小酒厂、小米厂、小豆腐作坊、小饲料加工厂如雨后春笋般增加。为省投资，这些小企业大量使用土锅炉，伴生了大量的安全隐患与事故。

　　“新难题”之四：农村公共聚集场所安全监管任务加重

　　网吧、酒吧、歌厅、集贸市场由无到有，由少到多，公共聚集场所安全问题严重。

　　“新难题”之五：安全监管领域不断拓展

　　由于农业生产力水平的提升，农业、渔业、养殖业等农村小工业逐步实现机械化、电器化，随之带来了电网、电工、机械安全等新的安全监管内容。

　　“新难题”之六：安全监管滞后

　　高速发展的生产力和滞后的安全监管，与党和政府对安全生产工作的要求，以及人民群众对安全生产的强烈愿望存在严重反差。从湖北省情况看，乡镇安全生产监管工作目前存在以下问题：一是全省绝大多数乡镇没有专门的安全监管机构。湖北省现有乡镇(街道)1217个，平均每县(市、区)12个，而且全省县级安监部门平均9.59个监管人员。由于人员、装备的极度限制，显然乡镇安全监管由所在县(市、区)安监局直接监管是不可能的。不然很可能出现监管缺位和空档。二是在现有体制下，乡镇政府要履行安全生产职责上权责严重不对等，安全监管的关键在乡镇，事故也主要发生在乡镇，一旦发生事故，要追究乡镇政府的责任。但《安全生产法》没有赋予乡镇政府安监职权，导致出现乡镇政府有责无权的尴尬局面。我们经常听到基层同志抱怨的一句话就是，抓安全生产工作是“有限的权力，无限的责任和风险”。三是乡镇安全监管人员水平亟待提高。为数不多的乡镇安全监察人员基本是承接乡镇综合配套改革的转岗人员，年龄偏大，文化偏低，缺乏相应的安全法律法规知识和安全管理知识，专业技术人员匮乏，导致监管工作缺乏针对性、指导性、实效性。2009年利川某乡镇安监站两名安监人员应到煤矿复查隐患整改情况，结果不到现场，不按规定填写隐患整改复查文书，导致发生一次死亡4人的事故。此外，乡镇安监人员极不稳定，使安监工作缺乏连续性。

加强乡镇安全监管工作的对策

　　解决上述乡镇安全监管的“老大难”与“新难题”，我们通过实践，建议采取以下主要对策。

　　加强地方立法

　　市场经济条件下，政府职能主要是管理社会公共事务。安全生产是关系民生的重要社会事务。《安全生产法》第8条中对政府安全监管职能十分明确，但只规定“县级”以上，而乡镇是共和国大厦的基石，在现行条件下，很多工作如果没有乡镇政府的具体组织和参与，不可能收到乡镇安全生产实效。但乡镇安全监管职能必须要有法律依据，就是在《安全生产法》原则指导下，从地方立法上予以补充和完善。

　　《湖北重大安全事故行政责任追究规定》(省长令261号)第4条规定，各级人民政府主要领导和政府有关部门的正职负责人是安全生产第一责任人，对本辖区安全生产工作负领导责任。这里的各级人民政府，就包括乡镇人民政府。第5条规定了各级人民政府应履行的安全生产职责。继而《湖北省安全生产条例》规定，乡镇、街道办事处应当确定相关机构并指定安全生产监督管理人员，管理本行政区域内的安全生产工作，承担上一级或者本级人民政府、安全生产监督管理部门委托的事项。从而为乡镇政府监督管理安全生产提供了法律保障。但这一规定落实的很不理想，建议在新一轮地方机构改革中，明确在安监任务较重的乡镇，统一设立安监站，人员编制为3~5人。

　　强化乡镇监管权威

　　在对乡镇企业及乡村公路、农用船、农用车、农民盖房、公共聚集场所安全监管上，乡镇政府较之县市直管具有情况熟、距离近、时间快的明显优势。因此，解决乡镇安全监管中存在的问题，就必须实行属地监管。不仅应赋予乡镇安全生产监管职能，而且应委托乡镇部分行政执法权限，才能保障乡镇政府实施有效监管。根据《行政处罚法》有关规定，按照积极稳妥、循序渐进、依法委托、规范管理的原则，逐步开展委托执法。委托主体是县级安监部门，委托对象为乡镇人民政府，或经县级编制部门批准设立的安监站(所)，委托事项主要是日常安全监管、隐患排查、适用简易程序的行政处罚权限、适用一般程序的调查取证权和立案建议权等，这样，就可以充分发挥法律法规的强制力和乡镇安监工作的威慑力。

　　建立区域专家网络

　　近年来，乡镇经济发展普遍提速，但发展的重点和经济结构各具特色。如钟祥县双河镇，依托当地磷矿资源发展磷化工;大冶市陈贵、灵乡等镇依托当地铁矿大力发展冶金工业;荆门市东宝区马河镇依托当地煤炭资源，大力发展与煤相关工业。但安全生产始终困扰当地政府负责人。不少乡镇负责人说最担心是安全，深感如履薄冰，其重要原因之一，是镇政府领导和工作人员的专业素质常常与监管对象的业务要求不对口，不适应，严重影响了监管的实效性和权威性。

　　据笔者调查，类似问题在乡镇普遍存在。为此，建立“专家组查隐患，企业搞整改，政府抓督办”的隐患排查整改体制尤为紧迫。建议同类工业企业相对集中的乡镇，应建立小型专家组，专家组可就近聘请当地企业工程管理人员和附近学校、科研机构专家，既负责本区域工业企业的隐患排查与咨询、评价工作，同时又向其他乡镇提供服务。

　　提高素质落实责任

　　提高乡镇安监人员素质，一是加强安全法律法规培训与专业培训，增强其法律意识与安全生产管理专业素质;二是对乡镇长、副镇长、安办主任、安监人员、村书记的安全责任，应通过立法明确，做到各司其职，并实施到位;三是健全安全制度，如“一岗双责”制度、会议制度、安全检查制度、一票否决制度、安全值班制度、台账制度，应不断完善并严格执行;四是严格目标考核，应坚持对乡镇安全目标实行月调度、季检查、年考核，强化约束激励机制。

　　编辑 边 安