创建本质安全型城市

　　山西省长治市是一个以煤炭为主的资源型城市，全市生产总值的1/4、财政收入的1/3来自于煤炭及其相关产业，长治市由此也曾成为一个坐在火药桶上的城市，全市上下为安全生产工作整日战战兢兢，如履薄冰。

　　如何保障全市煤矿安全生产，卸掉全市经济社会发展中这个最大的“包袱”?自2003年以来，长治市探索了本质安全型矿井创建工作，使得煤矿安全生产形势得以持续稳定好转。

　　2008年春节，国家煤矿安监局局长赵铁锤在长治市三元煤业股份有限公司等企业调研后，发现长治市创建本质安全型矿井取得了显著成效，提出尝试将创建的范围进一步巩固扩大，从个别煤矿创建本质安全型矿井扩大到整个煤炭行业，再从一个行业扩大到一个城市，在全国率先推广创建本质安全型城市的思路。

　　这一提议，得到了长治市委、市政府的积极响应。2008年12月，在国家安全监管总局和山西省委、省政府支持下，长治市正式启动了创建本质安全型城市试点工作，并于2009年3月召开创建本质安全型城市动员大会，进行全面部署，成为全国首家创建本质安全型城市试点市。

本质安全型城市的“两个六”

　　所谓本质安全型城市，是指在城市生产系统中，通过持续的风险管理，增强城市自身防范事故的能力，使人、机(物)、环境、管理等方面的不安全因素，始终处于有效控制状态，将风险降至并保持在人们可接受的范围内。

　　长治市创建的本质安全型城市，是由本质安全型企业、社区、单位、学校、医院、家庭、道路、机场、园区等城市的基本要件和标志共同组成的。2009年3月1日，长治市创建本质安全型城市领导小组第一次会议讨论通过了《长治市创建本质安全型城市试点行动纲要》(以下简称《纲要》)，为全市创建本质安全型城市圈定了基本框架和内容，规划了各行业创建实施方案。《纲要》提出先在生产经营领域组织实施本质安全性建设，然后逐步延伸到城市其他公共安全领域。

　　长治市生产经营领域创建本质安全型城市的主要内容，可以概括为 “两个六”，即围绕生产安全、职业健康两大目标，开展 “六大行动”：围绕本质安全型城市生产系统中的“人、机、环、管”等要素，以及源头、过程、事后控制等各个环节，开展高危行业结构优化行动、技术装备现代化升级行动、全民安全素质教育行动、安全生产管理创新行动、职业卫生专项整治行动、应急救援能力建设行动。完善 “六项体制”，主要是指为解决制约安全生产的一些深层次问题而建立和完善的一系列体制机制和制度。主要包括改革和完善安全生产领导体制、安全生产监管体制、安全生产投入体制、安全生产准入联审制度、安全生产激励约束制度、安全生产执行力制度。

六大行动 筑牢事故防范基石

　　以作为安全生产工作重中之重的煤矿安全生产来说，“六大行动”推进了煤矿生产领域的2项重大改革，筑牢了煤矿企业防范各类事故的基础。

　　改革之一是“炮改机”和“内改机”。即所有矿井必须淘汰落后的炮采工艺，实行机械化开采;所有煤矿内部都要进行机构改革，将以生产为主导的组织方式，转变为以安全为中心的管理方式。

　　改革前，长治市有煤矿企业290家，煤矿企业多、小、散、乱的问题较为常见。而小煤矿由于投入能力小、装备水平差、职工素质低、技术无保障、管理欠规范，安全隐患可谓层出不穷。

　　开展高危行业结构优化和技术装备现代化升级行动后，长治市通过兼并重组、停小上大、淘汰关闭等大刀阔斧的改革，将煤矿数量由2009年初的290座缩减到现在的108座，减少了63%;108座矿井中年产量达到90万t以上矿井就有64座，占60%;平均单井规模由28万t增长到93.75万t，增长2.32倍;全市所有保留的生产矿井，全部实现了综采，淘汰了落后的炮采工艺;全市煤矿数量大大下降，产能却由原来的8185万t，增长到现在的10125万t。特别是三元、霍尔辛赫等骨干煤矿，还开展了安全防护体系建设试点工作，高标准建设井下避难所、排水设施等防护体系，提高了矿井安全防御能力。

　　另一项改革，则按照“机构独立、全面负责、直接处置”的原则，在全市煤矿企业中统一按照“四科二队一室”(信息科、安全技术科、通风科、督查科,隐患处置队、探放水队、安全监控室)的模式，高标准设置了安全生产指挥中心，将以“生产”为主导的企业内部管理体制，改变为以“安全”为中心的企业内部管理体制。同时明确了第一副矿长分管企业安全生产，安全指挥中心主任享受副矿级待遇。

　　就拿三元煤矿来说，改制前，全矿有安全监管人员30人,改制后，不直接创造效益的安全监管人员不仅没有减少，还从过去的30人增加到现在的120人，翻了4倍;负责生产安全的机构也由过去一个小小的安全科，变为现在拥有“一室四科”的安全指挥中心;安全员队伍也由过去从生产班组里临时抽调拼凑变为从采掘、机电、通风、水文地质等各类专业人才中选任组成，并实行跟班作业，随时随地为安全保驾护航。正因为如此，三元煤矿连续保持着12年百万吨死亡率为零的安全生产纪录，连续6年跻身全国煤炭工业企业百强，连续6年被评为全国特级安全高效矿井。

　　目前，全市保留的煤矿全部完成了企业内部以安全为中心的机构改革，共配置安全监管人员1万4630人，占全市煤矿职工总数的32.6%。

六项体制 编织制度保障网络

　　过去，在安全监管上领导权责不清、部门推诿现象屡见不鲜，成为安全生产工作痼疾。在创建本质安全型城市进程中，长治市首先瞄准这一“病灶”，开展“外科手术”──大力改革和完善了安全生产领导体制、监管体制。

　　全市严格执行了党政主要领导“一岗双责”责任制，由党政主要领导对安全生产工作负总责，分管安全的负责人协助主要领导全面抓好安全工作。从2009年1月份起，全市按照山西省政府的统一安排，在9个采矿县区配备了县区长安全助理;全市所有地方煤矿，均由通风区队长兼任矿长安全助理。这些措施，使安全助理的作用得以充分发挥。2009年7月份，长治市政府又成立了长治市本质安全型城市工作委员会，定为正处级建制，全额事业单位，编制16人，专门负责本质安全型城市创建工作。

　　为了扭转部门推诿扯皮现象，全市一是按照“生产与管理一体，管理与监督分离”的原则，推进了安全生产监管体制改革。目前，全市6个重点产煤县均实现了安监与煤炭部门的分设，同时，市、县两级安监部门将安全生产管理职能移交行业管理部门，实行生产管理与安全管理一体的行业管理体制。在全市安委会重点成员单位设立专职安全科室，成建制配置安全人员，加强安全生产管理能力。安监部门工作的重点放在了监督行业管理部门抓好安全生产工作上，进一步强化了对政府、行业管理部门和企业的监督职能。

　　长治市具有示范意义的制度创新还包括安全生产投入体制、准入联审制度、执行力制度。就投入体制而言，市、县两级财政均设立了安全生产专项基金，并在全市所有高危企业推行了安全生产责任保险，促进安全生产与责任保险良性互动，通过经济手段激励企业加强安全管理。准入联审制度则是指发改委、经委、安监、国土、规划、建设等部门通过召开联席会议，对新、改、扩建项目，进行联合审批、核准、审核、备案，没有安全生产管理部门出具的意见，以及未通过安全评价的项目，有关部门不得立项，不得批准其开工建设。执行力制度的设计目的是为了提高安全生产管理和监督的执行力，也有一些“套餐”，包括向地方煤矿派驻安全检查员制度、最不安全煤矿公示制度、生产一线“5137”工作法等。

　　襄垣县七一煤矿曾因瓦斯多次超标被评为“最不安全矿井”之一，长治市为此在该矿井门口最醒目的位置挂出了“最不安全矿井”的警示牌匾，勒令煤矿停产整顿。为此，七一煤矿成立了以矿长领导、总工程师具体负责的综合瓦斯防治机构，投入600多万元，新建了现代化安全监控中心，不仅监控瓦斯浓度，还监控下井人数、产量。同时，矿上新建了北翼进风立井和北翼回风立井，使矿井总进风量从原来的6300m³/min，增加到10150m³/min。治理后全矿瓦斯抽放能力大幅度提高，安全生产条件大大改善。

　　生产一线“5137”工作法，即向每矿派出一支5人专家小组;每矿成立1个安全生产指挥中心，向中心授予“3权”：话语权、处置权、停产权;要求每矿配备“7长”：矿长、总工程师、安全副矿长、生产副矿长、机电副矿长、通风区队长、安全指挥中心主任，并将每天必做的32件安全生产监督工作分配给“7长”，由“7长”分头落实。

　　六项体制建设，实现了对企业生产全过程的安全闭环管理和监督，提高了安全生产的决策和执行能力，强化了企业安全生产主体责任和政府监管主体责任，收到了良好的效果。

　　通过“六大行动”和“六项制度”的实施，长治市正在向创建本质安全型城市的目标努力，他们争取从2009年到2013年，用5年时间，实现全市安全生产形势的根本好转，安全生产状况总体上接近或达到中等发达国家水平。

　　编辑 余茂君