芬兰职业卫生监管与服务

　　芬兰约有人口534.2万，其中，劳动人口267.4万人。芬兰社会事务和健康部负责国家职业安全与健康事务的全面管理，主要职责是根据构建预防性社会的要求，改善包括卫生在内的各种社会服务，指导职业安全与健康各项政策和法律法规的执行，推进该领域的共同研究和国际合作。芬兰社会事务和健康部职业安全与健康司具体负责芬兰的职业安全健康工作。政府相关管理部门如劳动部、国家辐射与核安全局、国家消费者保护局、国家福利与健康产品管理局等在各自职责范围内制定并指导、实施有关职业安全与健康的技术标准，以促进生产条件的改善。

芬兰社会事务和健康部负责人正在向国家安全监管总局赴芬兰考察团成员介绍芬兰的职业卫生监管经验

　　芬兰是由劳动力市场相关团体和职业安全中心负责有关职业安全领域的事宜，包括拟订协议、开展培训、传播信息、提供科研资助等服务。芬兰职业健康研究院、芬兰技术研究中心、芬兰标准化协会、事故保险机构联合会、保险公司、高等院校、职业医疗服务机构、芬兰工作环境基金等都围绕职业安全与健康开展科研工作，提出政策建议，实施培训和提供专家服务。根据芬兰法律要求，生产单位必须设立职业安全与健康经理、职业安全与健康代表、职业安全与健康委员会等职位和机构。雇主和雇员都有遵守职业安全与健康法律法规的义务。以上这些机构部门共同构建了芬兰的职业安全与健康的运行体系，保证了职业安全事故与职业病的发生率逐年下降。1998年，芬兰全国工矿企业死亡58人，交通事故死亡24人，职业病死亡130人。2008年，芬兰全国工矿企业事故死亡38人，交通事故死亡22人，职业病死亡110人。

职业安全与健康监管模式

　　芬兰职业安全与健康实行垂直管理的模式。芬兰社会事务和健康部职业安全与健康司具体负责起草国家有关职业安全与健康的政策和法律法规，并指导地区性职业安全与健康监察机构的工作。芬兰设有8个地区性职业安全与健康监察机构，共有约450名工作人员，其中350名是职业安全与健康监察员。全国每年开展约2万次监察活动，2008年开展了2.05万次监察活动。职业安全与健康监察机构对工作条件和雇佣关系进行指导并提出建议，监督法律法规和有关标准在生产单位的落实。职业安全与健康监察机构有权对任何生产单位进行检查，并调阅职业安全和健康档案。职业安全与健康监察机构可以责令雇主对其工作场所存在的职业安全健康隐患进行整改。

　　芬兰重视制定职业安全与健康战略。为引导职业安全与健康工作向持续改进的方向发展，芬兰社会事务和健康部制定了职业安全与健康战略，并指导相关部门制定具体行动方案。该战略的基本目标是通过优化工作条件，维持并不断改善雇员的安全与健康状况，减少工伤事故和职业病的发生，使芬兰职业安全与健康工作在欧洲处于领先地位。该战略强调工作是幸福生活的基础，而健康是人生最宝贵的财富。

　　芬兰的职业安全健康成效得益于其健全的法制体系，除《职业安全健康法》外，还有《工作场所职业安全健康执行法》《职业卫生服务法》《事故保险法》及《职业病防治法》等4部法律以及相关的职业健康标准。1991年颁布的《芬兰职业卫生服务条例》，于1994年修订后引入了维持工作能力特别是老年职工工作能力的条款，作为职业卫生服务法定的预防工作新内容。具体内容包括工作、工作环境、设备、劳动组织的改进与适应，以提高和保持职工的体力与脑力工作能力。这些工作的实施需要管理人员、职工和职业卫生服务部门等全部参与者的密切协作。

　　芬兰保险联合会作为职业安全与健康运行管理的保障部门，对职业健康的监管起到了重要的作用。这一机构除做好工伤职业病保险赔偿外，还进行事故原因的调查、事故及职业病统计分析，从中发现问题并提出预防措施，并针对发生事故或职业病的原因组织培训，以提高工人的专业知识和预防意识，达到降低事故或职业病发生的风险。

　　芬兰职业健康研究院是承担国家职业健康方面科研的专业机构，在全国各大区共设有6个地区性研究所，为第一线职业卫生服务机构提供专家保障。它的职能除为政府提供有关职业健康方面的科研技术支撑、信息支持外，还承担为企业提供职业卫生技术服务及职业健康培训工作，如工作环境监测等。芬兰境内的大部分企业没有设立独立的职业安全健康管理机构，一般是由职业健康研究院及其他具有职业卫生服务能力的专业部门提供服务，这些专业部门有效地促进了芬兰的职业安全健康工作。

图1 芬兰职业安全卫生概况(用1～100指数标示)

　　芬兰在职业卫生服务的质量控制标准中应用了ISO9000系列，以特别适应在其生产过程中正在应用这些标准的企业。有些企业在全面质量管理中(又称“连续性质量改进”)提出了对职业卫生服务的要求，这种做法对于提高职业卫生服务质量和理顺工作程序提供了有益的经验。

职业卫生服务模式

　　芬兰的职业卫生服务已有100多年的历史，且已经批准了国际劳工组织第161号公约(《职业卫生服务公约》)。芬兰的《职业卫生保健法》颁布于1978年。该法规定，企业必须为所有工人提供职业卫生服务，个体经营者也有权在自愿的基础上接受市级保健中心提供的职业卫生服务。

　　2004年，芬兰“国家计划”(职业安全卫生2015)获得政府认可，其中包括了职业卫生服务发展的10项重点内容，具体内容如下：编制和修订职业卫生保健方面的法律法规;制订职业卫生保健的内容和高质量服务的规程;确保职业卫生服务体系的高覆盖率和易获得性;制订职业卫生保健的经费与赔偿制度;依据《职业卫生保健法》为职业卫生专业人员进行培训，并确保培训质量和数量;进行职业卫生保健伦理方面的继续教育，并提高信息传播的效率;社会事务和健康部、芬兰职业健康研究院、职业安全健康局与职业卫生服务机构发展工作场所联合职业卫生服务的合作模式;开发职业卫生保健的信息管理系统;芬兰职业健康研究院、芬兰社会事务和健康部、社会保险机构将和各大学、研究机构在职业卫生保健影响与发展的研究方面进行合作;芬兰社会事务和健康部将负责监测和监管职业卫生保健发展战略的实施情况。

　　芬兰职业卫生服务的覆盖率相当高，涵盖中小企业、个体经营者、农民和其他小单位在内约85%的工人。在只有不到10名雇工的企业里，职业卫生服务的覆盖率几乎是100%。而在更小的企业和个体经营者中，覆盖率则为50%。

　　在芬兰，由于为一般人群服务的卫生保健存在不足，职业卫生服务也可以对企业职工及其家属提供非职业性初级卫生保健。芬兰提供职业卫生服务的4个模式分别为：市级保健中心模式(覆盖29%的工人)、企业内部模式(覆盖15%的工人)、小组模式(覆盖2%的工人)、私营医疗单位模式(覆盖48%的工人)。在过去几年中，私营职业卫生中心覆盖工人数量增长非常迅速。目前，芬兰职业卫生服务的重点在于确保预防性和以工作环境为导向的活动处于优先位置。

中小企业职业卫生服务

　　在芬兰，平均事故率最高的情况发生在31~50名雇员规模的企业。由于中小企业的工人缺乏专业知识，以及控制工作场所伤害的技术落后，工人暴露在患职业病的高风险中，职业健康伤害在中小企业普遍存在。

图２　1964-2002年芬兰主要职业病的患者数量统计

　　芬兰中小企业职业卫生服务的内容是根据每个工作场所的风险评估而确定的，重点在于预防。芬兰的中小企业具有很高的职业卫生服务覆盖率，这不仅得益于法律规定，也因为灵活的职业卫生服务模式的有力促进。芬兰《职业卫生服务法》规定，无论企业属于何种工业部门及规模大小, 所有雇主都要为雇工提供职业卫生服务，包括农民在内的个体经营者也有权获得职业卫生服务。中小企业的职业卫生服务首先以评估每个工作场所的风险为开端，服务内容取决于企业的风险评估状况。随后是提供更为具体的服务，如暴露监测、具体健康检查等。芬兰中小企业的职业卫生服务重点为职业暴露的评估与控制，但也包含一些治疗服务。雇主可以自主选择职业卫生服务模式，这种选择有助于扩大职业卫生服务的覆盖面。

　　在芬兰，为中小企业提供职业卫生服务的两种最常见模式是市级保健中心模式和私营医疗中心模式。市级保健中心模式主要覆盖农村地区的工人，包括个体经营者和农民。私营医疗中心模式则在城市地区占主导地位。在芬兰，由市级保健中心组织分散在全国的大型企业为小型企业、个体经营者、小作坊的职工提供职业卫生服务，这一做法非常成功。如果符合“良好职业卫生服务”规定的要求，50%的职业卫生服务经费可由社会保险部门支持，但需提供有关的证据。如是否符合职业卫生与安全法规，并由企业职业卫生与安全委员会确认服务的提供是适宜的。这一制度适用于所有规模类型的企业。

　　在芬兰，职业卫生团队一般由一名职业卫生医师(OP)和一名职业卫生护士(ON)组成，在特殊情况下还会有物理治疗师的加入，为中小企业提供基本职业卫生服务，如通过工作场所调查进行风险评价，对初级、二级、三级预防行动提供建议。职业卫生医师的职责是评估风险、计划和实施职业卫生服务，职业卫生护士则积极参与其中。职业卫生医师专注于职业卫生方面的职业病诊断，然后向登记部门进行报告。对职业卫生护士的要求是比职业卫生医师更密切地对工作现场进行访问。

　　芬兰在职业卫生服务项目内开展职业卫生促进活动，目的是通过早期预防和对职工健康、工作环境、工作组织的促进活动，增进和维护职工的工作能力。自1995年起，芬兰开始实施“全国行动计划”，为小企业免费提供职业卫生综合性服务。该计划不仅以传统的职业卫生问题为目标，还包括其他相关领域，如工作能力的维护、生产效率等。该计划涉及了许多组织，包括一线职业卫生服务提供者、雇主组织、职业康复与培训中心以及芬兰职业健康研究院。

　　编辑 宁 远