提升标准化工作管理水平

2009年，罗音宇副司长参加在成都召开的冶金、机械等行业典型事故分析会

　　目前，我国进入以重工业快速发展为特征的工业化中期,工业高速增长,加剧了煤、电、油、运等紧张的状况,加大了事故风险，处于事故易发期，安全生产工作的压力很大。为加强基层和基础“双基”工作，强化企业安全生产主体责任，促使各类企业加强安全生产工作，2004年，原国家安全生产监督管理局下发了《关于开展安全质量标准化活动的指导意见》，煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、冶金、机械等行业相继展开了安全质量标准化活动。

　　截至2009年年底，通过国家安监总局公告的安全生产标准化一级企业有：金属非金属矿山35家、冶金企业15家、机械制造企业167家。各地评审通过的二级和三级标准化冶金、有色、建材、机械企业约1 800家。

　　为全面了解目前我国安全生产标准化活动开展的情况、存在的问题以及下一步工作部署，本刊记者采访了国家安监总局监管四司副司长罗音宇。

“标准化发展经历了3个阶段”

　　罗音宇介绍说：“安全生产标准化工作的开展，大致经历了3个阶段。” 第一阶段是从1964年开始。原煤炭部张霖之部长首先提出了“煤矿质量标准化”的概念，重点是要抓好煤矿采掘工程质量。20世纪80年代初期，煤炭行业事故持续上升，为此，原煤炭部于1986年在全国煤矿开展“质量标准化、安全创水平”活动，目的是通过质量标准化促进安全生产。有色、建材、电力、黄金等多个行业也相继开展了质量标准化创建活动，提高企业安全生产水平。

　　第二阶段是从2003年10月开始。原国家安全生产监督管理局和中国煤炭工业协会在黑龙江省七台河市召开了全国煤矿安全质量标准化现场会，提出了新形势下煤矿安全质量标准化的内容，会后出台的《关于在全国煤矿深入开展安全质量标准化活动的指导意见》，提出了安全质量标准化的概念。

　　第三阶段是从2004年开始。这一年发布的《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》(以下简称《决定》)提出了在全国所有的工矿、商贸、交通、建筑施工等企业普遍开展安全质量标准化活动的要求。原国家安全生产监督管理局印发了《关于开展安全质量标准化活动的指导意见》，煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、冶金、机械等行业、领域均开展了安全质量标准化创建工作。随后，除煤炭行业强调了煤矿安全生产状况与质量管理相结合外，其他多数行业逐步弱化了质量的内容，提出了安全生产标准化的概念。

　　罗音宇说：“安全生产标准化是全面贯彻我国安全生产法律法规、落实企业主体责任的基本手段，其意义体现在5个方面。”

　　一是安全生产标准化在传统的质量标准化基础上，根据我国企业生产工艺特点，借鉴国外现代先进安全管理思想，强化风险管理，注重过程控制，并做到持续改进，促进企业安全管理水平的不断提升。

　　二是安全生产标准化活动重在基础、重在基层。各行业的考核标准在危害分析、风险评估的基础上，对现场设备设施提出了具体的条件，促使企业淘汰落后生产技术、设备，提高企业本质安全水平和保障能力。如浙江省在采石场考核标准中，将中深孔爆破等作为基本条件，极大改善了采石场的安全条件，伤亡事故持续大幅度下降。

　　三是通过安全生产标准化创建活动，企业对危险有害因素进行系统的识别、评估，制订相应的防范措施，使隐患排查工作制度化、规范化和常态化;同时通过作业标准化，杜绝违章指挥和违章作业现象，全面降低事故风险，将事故消灭在萌芽状态。

　　四是安全生产标准化强调过程控制和系统管理，将贯彻国家有关法律法规、标准规程的行为过程及结果定量化或定性化，使安全生产工作处于可控状态，并通过绩效考核、内部评审等方式、方法和手段的结合，形成了有效的安全生产激励约束机制。

　　五是开展安全生产标准化工作，对于实行安全许可的矿山等行业，可以全面满足安全许可制度的要求，保证安全许可制度的有效实施，最终能够达到强化源头管理的目的;对于冶金、有色、机械等无行政许可的行业，完善了监管手段，在一定程度上解决了监管缺乏手段的问题，提高了监管力度和监管水平。

从3个方面推进标准化

　　罗音宇介绍说，“安全生产标准化工作，是由国务院总体部署，总局指导推动。”《决定》对安全生产标准工作作出了总体部署，要求“制定和颁布重点行业、领域安全生产技术规范和安全生产质量工作标准。企业生产流程各环节、各岗位要建立严格的安全生产质量责任制。生产经营活动和行为，必须符合安全生产有关法律法规和安全生产技术规范的要求，做到规范化和标准化。”

　　为推进安全生产标准化工作，2004年，原国家安全生产监督管理局印发了《关于开展安全质量标准化活动的指导意见》，还组织召开了各省级安全监管部门和中央企业安全管理部门参加的安全生产标准化宣贯会议，并多次在创建、运行安全生产标准化成效显著的企业召开安全生产标准化工作现场会，介绍地方安全监管部门推动及企业创建安全生产标准化的经验，用事实、成果和经验推动安全生产标准化工作。如2004年在中铝河南分公司召开了非煤矿山和相关行业安全生产标准化现场会，2009年在武汉钢铁(集团)公司召开了冶金、机械等行业安全生产标准化现场会。

　　谈到安全标准化的几项重点工作，罗音宇具体介绍：

　　首先是针对行业特点，加强制度建设。总局组织力量，制订了煤矿、金属非金属矿山、危险化学品、烟花爆竹、冶金、机械等行业的考核标准和考评办法，初步形成了覆盖主要行业的安全生产标准化考核标准和评分办法。煤矿考核评级办法分为采煤、掘进、机电、运输、通风、地测防治水6个专业，同时要求满足矿井百万吨死亡率、采掘关系、资源利用、风量及制定并执行安全质量标准化检查评比及奖惩制度等方面的规定;金属非金属矿山通过国际合作，借鉴南非的经验，围绕建设安全生产标准化的14个核心要素制定了金属非金属地下矿山、露天矿山、尾矿库、小型露天采石场安全生产标准化评分办法;危险化学品采用了计划(P)、实施(D)、检查(C)、改进(A)动态循环、持续改进的管理模式;烟花爆竹分为生产企业和经营企业2部分，制订了考核标准和评分办法;冶金行业制订了炼铁、炼钢单元的考评标准，并正在起草烧结、焦化、轧钢等主要工艺单元的考评标准;机械制造企业分为基础管理考评、设备设施安全考评、作业环境与职业健康考评。有色、水泥、烟草等行业的考评标准也正在制订之中。

　　其次是摸索经验，积极推动。“为提高企业开展安全生产标准化工作的积极性，各地在推进安全生产标准化过程中，摸索出了一些行之有效的经验和办法。部分地区出台了有利于推动安全生产标准化发展的奖惩规定，如取得安全生产标准化证书的企业在安全生产许可证有效期届满时，可以不再进行安全评价，直接办理延期手续;在安全生产责任保险中，其存保额可按下限缴纳;在安全生产评优、奖励、政策扶持等方面优先考虑。”罗音宇副司长介绍说。辽宁、浙江省一些地市把安全生产标准化创建活动作为对各地政府安全生产目标考核、责任制考核的重要内容，并作为参评全省安全生产红旗单位、先进单位的基本条件之一;安排专项经费用于安全生产标准化工作。宁波市鄞州区近3年奖励达标企业约1000万元。对达不到安全生产标准化建设要求的企业，取消其参加安全评优和奖励资格等。

标准化工作的问题

　　罗音宇说：“安全生产标准化工作虽然取得了一定成绩，积累了经验，但在推动和创建中仍存在许多不足。”

　　不足之一是思想认识不够统一，重视程度不平衡。一些地方安全监管部门人手少、力量不足，将大部分精力放到应付集中整治、大检查等轰轰烈烈的工作和事故救援、调查处理等应急工作上，忽视了安全生产标准化等基础性、长期性工作的重要性。一些企业认为创建安全生产标准化耗时、耗力、耗财，投入多而不能在短期内取得直接经济效益，又不是政府强制性的工作，采取消极应付的态度。

　　不足之二是工作缺乏连续性，推进力度不大。一些地方和企业感觉安全生产标准化工作像一阵风，缺乏持续不断、大力推进的态度。随着总局阶段性工作重点的变化，安全生产标准化工作的部署时断时续、时紧时松、时冷时热，每年的要求不一样，于是一些地方和企业处于观望等待状态，影响了工作的深入开展。

　　不足之三是达标方式多样，规范程度不足。目前各行业推行的安全生产标准化存在着核心思想不一致、考评办法不统一、分级核准不统一、发牌发证单位不统一4方面的问题。

　　核心思想不统一表现在：金属非金属矿山、危险化学品等行业，运用了PDCA的闭环管理思想，重在建立一个动态循环的安全管理模式，持续改进企业的安全管理绩效;而煤矿、冶金、机械多采用安全检查表的方法，通过与考核标准对照，实时查找隐患并整改来达到标准要求。

　　考评办法不统一表现在：金属非金属矿山在自评完成后，自行选择符合规定条件的考评机构进行外部考评。考评机构依据规范、相应评分办法要求组织专家进行考评，向企业提交标准化考评报告。企业根据考评结果，向相应的安全监管部门提出申请;冶金企业在自评完成后，由相应安全监管部门签署意见，向有关考评单位提出申请。考评单位组织专家组对企业进行评审，形成书面评审意见，由考评单位报安全监管部门;危险化学品、机械制造企业在自评完成后，向复评机构提出复评申请，复评机构按照评级标准的要求进行复评，向企业和安全监管部门提交复评报告;烟花爆竹企业在自评完成后，向当地安全监管部门提交书面考评申请，安全监管部门直接组织考评或委托具有烟花爆竹安全评价资质的中介机构进行考评，形成考评报告，报组织考评的安全监管部门公告。

　　分级核准不统一表现在：煤矿分为三级，其中三级煤矿由公司(局)、重点产煤县或县(市)以上煤炭管理部门核准;二级由省(区、市)政府指定的部门或省级煤矿安全监察机构核准;一级由省(区、市)政府指定的部门或省级煤矿安全监察机构初评，报国家煤矿安全监察局核准。金属非金属矿山分为五级：四、五级标准评定工作，可视具体情况由各省局授权市、县级安全监管部门负责;各省级安全监管部门负责组织对达到三级及以下标准的矿山企业进行评定;国家安全监管总局负责组织对达到一、二级标准的矿山企业进行评定。危险化学品、冶金、机械等行业分为三级：三级企业由市级安全监管部门核准;二级由省级安全监管部门核准;一级由国家安全监管总局核准。烟花爆竹分为一、二级及安全生产标准化达标企业;一级企业由省级安全监管部门核准，二级企业和安全生产标准化达标企业的考评申请，由市级安全监管部门核准。

　　发牌发证单位不统一表现在：目前煤矿、金属非金属矿山、烟花爆竹企业分别由相应的煤矿监察、安全监管部门发牌发证;而危险化学品、冶金、机械等行业由相应的安全监管部门公告，考评单位发牌发证。

　　不足之四是激励约束不到位，自愿程度不高。目前，安全生产标准化在法律法规层面缺乏有效支撑，难以依法强制推动，同时全国缺乏对企业开展安全生产标准化工作的激励和约束手段。在执行行政许可制度的行业，国家安监总局提出了达标企业在安全生产许可证到期换证时可直接延期或免予现场审查，但无具体措施;在无行政许可制度的行业，未出台任何激励措施，导致多数企业主动创建安全生产标准化积极性不高。

　　不足之五是持续改进不落实，水平提升不明显。部分达到安全生产标准化的企业，在达标后就放松了安全生产管理，未能真正形成持续改进、不断提高的安全管理长效机制;部分企业在考评验收时，制度、台账等表面文章做得较好，现场检查时集中突击完成整改，但安全生产责任制及相关制度仅停留在纸面上，没有真正落实，造成在一些地方、企业安全生产标准化建设一阵风，搞与不搞一个样，不能完全体现其效果。

下一步工作部署

　　罗音宇强调：“2010年，应着重从4个方面入手，全面有效地开展安全生产标准化工作。”

　　一是统一规范管理。根据总局领导要求，2010年年初将出台《安全生产标准化通用规范》，明确安全生产标准化的总体原则、管理模式和要求。加强对安全生产标准化工作的统一组织领导，做好不同行业、领域安全生产标准化的协调工作，研究制订安全生产标准化的整体工作方案，统一等级设置、评审程序、公告发牌等要求;制订安全生产标准化的通用规范，完善与之配套的行业考核标准和考评办法，形成一套完整的标准化工作文件，健康、有序地推进安全生产标准化工作。

　　二是加快相关配套措施出台。应充分利用政策措施和经济杠杆的推动力和拉动力，把安全生产标准化与行政许可、监管监察执法、评优评先、保险费率等有机结合起来，制定相应的优惠激励政策，调动企业开展创建工作的积极性，推动安全生产标准化的广泛实施。如安全生产许可证到期时、处于安全生产标准化达标有效期内的企业，可以取消安全评价、现场审查等条件;安全生产标准化等级与风险抵押金缴纳、工伤保险费率、安全生产责任险费率、融资贷款等挂钩;把安全生产标准化工作作为表彰奖励的条件，在目标考核中增加安全生产标准化落实情况的内容;对达标企业进行行政处罚时取下限，对未达标企业处罚取上限等。

　　三是加强舆论宣传力度。充分利用各种条件，采取各种形式，加大安全生产标准化工作宣传力度，同时大力宣传各地的典型经验，不断提高社会各方面对安全生产标准化重要性的认识，实现从“要我达标”到“我要达标”的转变。

　　四是对各地标准化工作进行量化考核。2010年，总局将对各地安全生产标准化工作进行全面部署，加大工作力度，如在2009年安全生产标准化工作的基础上，数量提高多少比例，总量达到多少等。从而扩大安全生产标准化的工作面和影响力，增加标准化企业的数量，同时提高标准化的质量和水平。

　　编辑 吕楠俊