法律法规实施中的问题与建议

　　我国自2002年《安全生产法》颁布以来，安全生产法律法规体系初步建立起来。但随着经济的发展，我国现有安全生产法律法规体系在实施过程中也逐渐暴露出一些不适应的问题，建议调整修订。

存在的问题

　　随着经济结构和生产方式不断变化，市场主体和利益主体日益多样化、多元化，安全生产法律法规体系建设将注定是一项长期的系统工程。笔者认为，现有安全生产法律法规在实施过程中，与安全生产依然严峻的形势相比，不相适应的地方或环节，主要可概括为以下方面。

　　1.基层执法缺少法律保障，职业卫生监管缺少法律依据

　　自2002年《安全生产法》实施以来，各地安监管理组织建设得到迅速发展，普遍设立了省、市、县安全生产监督管理局，并配备相应人员。但从调研情况来看，各地法制进程不一，部分地区基层县级安全生产监督管理部门，实行事业编制，不能保证正常执法力量。部分地区虽有《安全生产条例》对乡镇安全监管站或专职安全生产监管员进行规定，但其职权职责缺乏明确的法律依据，导致实践中基层执法地位尴尬。国家安监总局新的“三定方案”规定增设了职业安全健康监管司，加强对职业卫生的监督管理，但日常监管中相关法律、法规和总局规章、标准不配套，很不适应目前的职业卫生监管工作，且执法主体无法律依据作支撑，不利于开展工作。

　　2.规范性文件的法律效力低

　　规范性文件是政府安全监管的重要利器，因其兼顾规范性与灵活性、综合效率与公平而独具制度魅力。但近年来监管部门出台的规范性文件偏多，而且有的质量不高，规定的内容与法律法规可能形成冲突，不利于基层监管监察执法，也不利于生产经营单位的遵守和执行，影响法律的权威性和可执行性。

　　3.行政许可设置不合理

　　首先，许可实施权力过于集中在国家和省级安监部门，如《危险化学品安全管理条例》规定的许可权都在省级安全生产监督管理部门，造成企业申办成本过高。其次，对许可证的监督管理法律一般采用“谁发证、谁监督”原则，不利于执法。如《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第3条、第4条规定的颁证机关为国家和省安监局两级部门，同时第32条规定，设区的市、县级安监部门只履行日常监督检查，并将检查中发现的问题报告颁证机关，对于违法行为没有直接处罚权，这就影响到基层安监部门对大量非煤小矿山的有效监管。又如《危险化学品经营许可证管理办法》第20条规定，未取得安全生产许可证擅自从事危险化学品经营的，由省级或市级发证机关予以处罚。实践中因作业场所隐蔽，上级监管难度大，没有时间精力进行日常监管;而基层安监部门日常监管中掌握信息最多，对此却没有处罚权，不利于危化品的经营管理，而出了问题责任又要由区县承担，职权职责不相匹配。第三，法律法规内容不相协调，许可证设置过多、甚至重复，最为典型的如煤炭生产许可证和煤矿安全生产许可证，就造成重复培训、重复发证，加大企业负担，减损政府执法权威性。第四，证照互为前提，企业办理手续繁琐。

　　4.行政处罚存在规定过于原则，法律法规规定不相一致

　　如《安全生产法》《危险化学品安全管理条例》等法律法规中有许多条款过于原则，处罚幅度过大，可操作性不强，实际执行中难以把握。《安全生产法》第82条规定，未按照法律规定对从业人员进行安全生产教育培训的，责令限期改正;逾期未改正的，责令停产停业整顿，可以并处2万元以下罚款。限期改正和责令停业整顿中间跨度太大，不利于企业的安全生产管理，不易为相对人所接受。

　　又如，法律法规之间对同一违法行为的法律责任规定不一致。如未按规定如实上报事故的，《矿山安全法实施条例》规定处3万元以下罚款，《生产安全事故报告和调查处理条例》规定处100万元以上500万元以下罚款。

　　还如，执法主体不明确，《<生产安全事故报告和调查处理条例>罚款处罚暂行规定》规定，对一般事故发生单位及其责任人员进行罚款的处罚，由县级安监部门决定;而《安全生产违法行为行政处罚办法》规定，中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由市级以上安监部门管辖。鉴于2部规章具有同等法律效力，进行处罚时究竟适用哪部规章，成为地方执法中的选择难题。

　　5.危险源和隐患查处立法无明确法律依据，缺乏可操作性

　　《危险化学品安全管理条例》第10条规定了重大危险源周边距离应执行国家标准，但现实中并无对应的国家标准;重大危险源管理只有2000年颁布的1个国家标准，而无其他标准支撑，如何判定重大危险源成为难题。重大事故隐患定义模糊，实践中认识不一。

　　6.安全生产费用和保证金制度规定过于僵硬

　　安全费用的提取应当根据企业生产实际，既要看提取的数额，又要看现场投入，不应只看费用提取的单项指标。另外，安全风险抵押金制度，6个高危行业中只有3个行业有明确规定，操作过程中很难衔接其他3个领域，而且风险抵押金底额太大，一次性足额交付小型企业拿不出来。

　　7.部分安全生产培训内容重复，流于形式

　　煤矿各类大大小小的从业人员需要不少资格证、合格证，也因此需要进行各类培训。存在的主要问题是：重复培训现象多，培训内容简单化，培训形式化，培训经济化倾向严重。比如，取得矿长资格证和矿长安全资格证所需要的培训内容基本相同，但仍然要进行重复培训。安全管理人员培训、特种作业人员培训、普通从业人员的培训都存在类似现象。

　　8.中介机构和人员管理制度不完善

　　安全评价工作比较混乱，安全评价机构所提供的安全评价报告存在质量、形式上的不少问题，最后还要经过监管监察部门的重新评审，实际上增添了企业负担。

　　9.有些概念区分不清

　　安全事故“迟报”与“瞒报”行为的概念在《生产安全事故报告和调查处理条例》立法上没有很好地加以区分，导致实际工作中迟报、瞒报责任不清。另外，《生产安全事故报告和调查处理条例》第3条中，没有区分事故等级，如轻度、中度、重度等，造成操作不便。

　　10.安全生产标准建设亟需完善

　　安全生产标准、技术规范处于逐渐完善过程当中，特别是一些主管部门撤销的行业，如危化领域，操作规程仍是20世纪80年代的，跟不上时代发展需要。技术规范问题相对于管理规范更为突出，新工艺、新环境决定安全条件的变化。技术发展迅速，设备更新快，标准相对陈旧落后，或者缺乏相应标准，无法满足新技术、新工艺的发展需求，如非金属矿产、建材、烟花爆竹、危险化学品等领域，标准建设都有很大发展空间。同时，现行《煤矿安全规程》在南方煤矿执行遇到困难，普遍反映规程要求过高，只适用于北方大矿，南方小煤矿根本达不到要求。

建议

　　结合安全生产法律法规体系实施中暴露出的诸多问题，建议如下：

　　1.建议尽快修订、完善有关法律法规

　　尽快修订《矿山安全法》《职业病防治法》和《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》《煤矿安全监察条例》《危险化学品安全管理条例》等重要法律法规。及时制定《安全生产法》实施办法、有关危险源和隐患方面立法，以及《使用有毒物品职业安全许可证管理办法》和《作业场所职业卫生监督检查规定》，并清理和废除过时的法律规定。

　　2.加强规范性文件的质量和法制化建设

　　对实践中出现的新情况、新问题，建议通过法律程序修订法律、标准予以补充完善，不要仅以规范性文件形式发布，造成基层执法人员和广大生产经营单位无所适从。总局制定规章时尽量在法律范围内为地方立法和政策制定留出空间，即总局进行控制性立法和政策制定，地方进行操作性立法和政策制定。

　　3.修订完善安全生产许可制度，加强地方的监督检查权力

　　对于危险化学品、非煤矿山露天开采等领域，通过修订《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》《危险化学品安全管理条例》等法规规章，下放许可权限，缩短许可流程，减轻企业负担，加强安全监管。

　　4.制定规范行政执法自由裁量权的法规或规章

　　如对于违法行为的罚款，应当进行分类，根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，对涉及有处罚幅度的条款，进行分解和量化，制定相关的执法标准。

　　5.及时制定修订完善高危行业的安全生产、经营标准

　　标准是规范企业的行为规范，是安监部门行政执法的依据，也是安全许可的准入门槛。通过标准进一步明确各种许可的准入条件，尽快出台烟花爆竹标准，修订时增加仓储许可和安全管理内容。尽快出台工程设计安全规范，加强对新机械、新工艺的研究，及时体现工艺流程布置变化。

　　6.在法律制定过程中，应当充分考虑地区差异、经济布局等因素

　　如修订《危险化学品安全管理条例》，应当适当考虑储量很小的农药店、小营业店，区分不同规模设置条件，便于实践操作。

　　7.通过立法完善煤矿安全监管监察体制

　　建议修订《煤矿安全监察条例》时统筹考虑划分煤矿安全监察机构、各级煤矿安全监管部门、各级煤炭行业管理部门之间在煤矿安全监察监管方面的职权职责和级别管辖关系。

　　8.加强中介机构管理立法

　　通过立法完善我国安全生产评价机构管理制度，建议及时制定出台《注册安全工程师管理条例》。此外，建议总局与有关部门协商，以联合规章或政策性文件的形式对监管人员权益保障问题作出相应规定，并加强对新制定出台法律法规的宣传和教育培训力度，尤其是对基层执法者在适用法律方面的培训教育工作。注重监管监察人才队伍培养的法制化建设。

　　编辑 边 安