谁来查处“无证无照”场所

　　近年来，深圳舞王俱乐部、福州拉丁酒吧等各地娱乐场所的特大火灾事故屡屡发生，而这一系列事故又都有着惊人的相似之处，那就是都属于“无证无照”或“证照不全”非法经营的娱乐场所。大家不禁要问，这类“无证无照”或“证照不全”的娱乐场所为什么会长期存在，应该由谁来查处呢?文化娱乐场所非法经营行为主要有“无证无照”“无证有照”“有证无照”3种情况。笔者通过查阅相关法律法规，对此提出几点不成熟的意见，供大家参考。

“无证无照” 查处以文化部门为主

　　文化部门是娱乐场所的行政主管部门，按照《行政许可法》第10条规定：“行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。”因此，文化部门应当对娱乐场所履行监管职责。

　　那么文化部门在履行监管职责时，是不是只需要对有许可证的娱乐场所进行监管呢?《行政许可法》第81条规定：“公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《安全生产法》第54条也规定：“……对未依法取得批准或者验收合格的单位擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者接到举报后应当立即予以取缔，并依法予以处理。……”《文化部行政许可管理办法》第28条也作出规定：“公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得文化部行政许可的活动，文化部依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

　　根据上述规定，文化部门不但应当对有许可证的娱乐场所进行监管，而且应当对无许可证的文化娱乐场所进行监管。

　　在工作中也经常有文化部门的同志反映：“我们也想查处‘无证无照’非法经营的娱乐场所，可是我们没有处罚的依据。”客观上讲，现行法律法规没有专门规定文化部门对“无证无照”非法经营的娱乐场应当怎么处罚。但是《无照经营查处取缔办法》第17条规定，许可审批部门在查处无证违法行为中，应当依照相关法律、法规的规定处罚;相关法律、法规没有规定的，应当依照《无照经营查处取缔办法》第14条、第15条、第16条进行处罚。

　　《无照经营查处取缔办法》是经2002年12月18日国务院第67次常务会议通过，国务院令第370号公布，自2003年3月1日起施行的法规，虽然其有特定的执法主体，但是有这样的特殊规定，文化部门在查处取缔“无证无照”非法经营的娱乐场所时，自然可以使用这部法规进行处罚。

　　具体到“无证无照”非法经营的娱乐场所，到底应该由文化部门查处，还是应该由工商部门查处呢?笔者认为，应当以文化部门查处为主。因为《无照经营查处取缔办法》第3条规定：“对于依照法律、法规规定，须经许可审批的涉及人体健康、公共安全、安全生产、环境保护、自然资源开发利用等的经营活动，许可审批部门必须严格依照法律、法规规定的条件和程序进行许可审批。工商行政管理部门必须凭许可审批部门颁发的许可证或者其他批准文件办理注册登记手续，核发营业执照。”

　　既然娱乐场所行政许可在前，工商注册登记在后，那么就是先“无证”再“无照”。所以，文化部门应当主动查处，工商部门予以配合。

“无证有照” 查处以工商部门为主

　　娱乐场所出现“无证有照”非法经营行为的有两种情况：一是应当取得而未取得文化部门的许可证，工商部门就给予注册登记;二是许可证被吊销以及到期后，工商部门未按规定撤销注册登记的。这两种情况都是工商部门过错在先，本身都是属于违法行为。

　　根据《无照经营查处取缔办法》第6条规定：“对于已经取得营业执照，但未依法取得许可证或者其他批准文件，或者已经取得的许可证或者其他批准文件被吊销、撤销或者有效期届满后未依法重新办理许可审批手续，擅自从事相关经营活动，法律、法规规定应当撤销注册登记或者吊销营业执照的，工商行政管理部门应当撤销注册登记或者吊销营业执照。”

　　因此，对“无证有照”非法经营的娱乐场所，应当以工商部门查处取缔为主，文化部门予以配合。

“有证无照” 查处以工商部门为主

　　对“有证无照”非法经营的娱乐场所，《无照经营查处取缔办法》第4条规定：“下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：

　　(一)应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为;

　　(二)无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为;

　　(三)已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为;

　　(四)已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为;

　　(五)超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。

　　前款第(一)项、第(五)项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门(以下简称许可审批部门)亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”

　　所以，上述这两种情况造成的“有证无照”非法经营的娱乐场所，均应当由工商部门查处。

　　2009年，国务院将开展以打击非法违法生产经营行为主要内容的安全生产执法行动;新修订公布的《消防法》，以及与《消防法》相配套的《建设工程消防监督管理规定》(公安部令第106号)、《消防监督检查规定》(公安部令第107号)、《火灾事故调查规定》(公安部令第108号)3个部门规章，也自2009年5月1日起施行。笔者认为，一是通过制定或修订与《消防法》相配套的部门规章，来对上述问题进一步予以明确界定;二是通过对现行法规与规章的学习，分清对非法违法经营的娱乐场所查处取缔的责任，有助于指导“打非”工作的开展。

　　当然，在实际工作中，可能情况会更加复杂多变，不单单只是上述分析的3种情况。这就需要各级政府及政府相关部门要加强协调，互通信息，建立联合执法机制，形成联手打击非法违法生产经营行为的高压态势。不过，再好的工作机制，都不如出台相关规定，对此作出明确界定的效果好。

　　编辑 边 安