使安全成为“第一优先权”

编者按：

2008年11月17-20日，以“安全发展、关系民生”为主题的第四届“中国国际安全生产论坛”在北京举行。该届论坛由国家安全监管总局和国际劳工组织共同主办，主题涉及政府监管和企业主体安全责任落实与互动机制、企业安全生产与社会责任、重大危险源的风险管理与预警预防机制、安全发展与经济发展方式转变等几个方面，来自33个国家和地区的政府机构、组织和公司的代表400余人出席了论坛。在本届论坛上，一些国家代表的发言对于我们拓展工作思路具有重要的参考价值。本期“特别关注”栏目分别从安全教育培训与监管、安全专家应具备的能力、自下而上的工伤预防文化、安全风险管理国际标准ISO 31000介绍、职业安全健康“伙伴关系”、高效安全管理的要素等几个方面重点进行了专题性的介绍，以飨读者。

前美国劳工部部长 赵小兰

正文：

美国政府致力于减少工作场所事故和矿山事故方面的工作已有100多年的历史。1893年，美国通过了《安全装备法》(Safety Appliance Act)。该法是美国第一部管理工作场所安全的法规，它要求铁路部门必须使用一定的安全装备。1891年，美国通过了第一部关于矿山安全的法律，禁止12岁以下的儿童在矿山工作，并要求设置基本的通风设施。1970年，随着《职业安全健康法》(Occupational Safety and Health Act)的通过，美国职业安全健康局于当年成立。1977年，随着《联邦矿山安全健康法》(Federal Mine Safety and Health Act)的通过，美国矿山安全健康局成立。2006年，随着《矿山改进与新应急反应法》(Mine Improvement and New Emergency Response Act)的通过，美国对《联邦矿山安全健康法》进行了修订。这些法规奠定了美国管理工作场所安全和矿山安全的法律基础。这段历史表明，美国政府一直在寻求每一个能改进工人安全与健康的机会。

重视教育与培训

美国劳工的数量大约为1.55亿人。美国政府鼓励雇主和雇工双方合作，创造使安全成为“第一优先权”的工作场所文化。严格执行工作场所安全健康法规，是降低工人工伤和职业病发生率的关键之一，但是，真正地将安全作为一种“第一优先权”，重要的是不仅仅在严格执行法规这一方面。美国没有足够的人力资源，在全国每一个工作场所配置1名监督者或检查人员。因此，美国职业安全健康局将教育和培训扩展至雇主及雇员，教育他们在职业安全健康方面各自承担应尽的责任。美国劳工部也与雇主及雇员合作，在工作场所共同创建一种安全与健康培训的伙伴关系。

美国矿山安全健康学院模拟实验室示意图

一个最有可能合作的领域就是教育和培训。对美国职业安全健康局和美国矿山安全健康局员工及雇主与工人而言，教育和培训是减少工作场所事故、矿山事故、伤害和职业病的关键手段。美国劳工部通过美国职业安全健康局，管理由26个提供安全和健康培训的教育中心所组成的网络。这些教育中心的培训课程不仅面向雇员，也面向雇主。更为方便的是，雇员可通过互联网获得教育和培训。除了为雇主及雇员提供直接培训的机会，美国劳工部也为安全和健康培训教师提供指导。这些教师被派至私营企业，去推广职业安全健康的基础知识。2007年，美国劳工部创下了教育和培训的新纪录——近3万人通过教育中心接受了教育和培训。另外，通过“培训推广计划”，有近68万人接受了美国职业安全健康局10h和30h的工作场所安全与健康的教育培训课程。
美国矿山安全健康局通过其下属的位于西弗吉尼亚州Beckley的国家矿山安全健康学院(National Mine Safety and Health Academy),为全国所有采矿业提供教育和培训课程。仅在2007年，该学院就提供了1525天的教学课程，并为全美的安全健康培训课程提供了800多万美元的赞助资金。
在教育方面，网络已被证明是政府向雇主及雇员传播安全与健康信息的最佳途径。在美国总统倡导的“电子政府”(E-gov)行动下，美国劳工部不断地增加网络上关于安全和健康的信息量。通过“电子政府”，雇员可查询到政府的安全与健康标准、法规、指导文件，亦可搜索到全美各地雇主安全检查的相关历史纪录。运用网络来传递信息，对雇主具有经济效益，对雇员也简捷易用。

“自愿保护计划”

教育是一个需要多方合作才能发挥作用的领域。在安全与健康方面，合作已被证明是非常有效的。成功例子之一就是美国职业安全健康局的“自愿保护计划”(Voluntary Protection Program，即VPP)。VPP是为使企业做到或提高安全健康管理而设计的，旨在促进员工和管理层的参与以及与职业安全健康局的合作。获奖企业都具有很强的安全意识，能够确保安全健康的工作环境，同时它们的工伤和职业病发生率也低于美国同类公司的平均水平。

VPP标志

美国参加vpp的前15个行业，从左至右依次是化工、伐木、造纸、电力、运输设备、食品、电子、

工程、总承包、橡胶、工业机械、石化、特殊贸易承包商、金属加工、货车运输与仓储

1982-2008年美国参加vpp的企业数量增长趋势

在VPP中，管理人员、劳动者和职业安全健康局进行合作。管理部门负责建立一套标准并有效实施，雇员参加计划的制订和实施，并同管理人员合作，创建一个安全健康的工作场所。职业安全健康局通过现场评估，验证其计划是否符合VPP的要求，批准企业的安全健康管理计划，免除对企业的定期检查，提供必要的技术支持，使企业建立一套完善的职业安全健康管理体系。VPP企业分为3级，即第一级为“明星企业”，第二级为“优等企业”，第三级为“示范企业”。VPP企业级别的评定条件是：“明星企业”应具有完整的、成功的安全计划，伤害事故率和损失工作日小于或等于所在行业的全国平均值；“优等企业”应具有潜在能力和信心达到“明星企业”的标准，伤害事故率低于所在行业的全国平均值；“示范企业”是为建立“明星企业”安全健康计划而设的，它可能成为“明星企业”的标准，也可能展示某些企业的职业安全健康管理方法。
公司一旦加入该计划，就意味着必须承诺实行超过美国职业安全健康局规定的要求，努力实现工作场所安全与健康伤害和职业病的最低发生率。这些效果是可以测量的，参与该计划的公司所呈报的伤害率和职业病发生率远低于预测值的50%。目前，美国已有2000多家公司的80多万名工人参与了该计划。根据2005年美国安全委员会的资料统计，实行“自主保护计划”，使得企业的工作条件明显改善，伤害率和职业病发生率降低，雇主在该年度节约了2.3亿美元。
“自愿保护计划”的成功已经吸引了许多国家的关注，并向美国劳工部询问该计划的一些原则和成功的案例。实际上，2008年10月北爱尔兰所实施的“优秀认可计划”(Recognizing Excellence Program)就是以美国“自主保护计划”为模式而实行的。这是两国多年来交流的直接成效。

高投入 严执法

对于执行“自主保护计划”类型的项目，只有将工作场所和矿山安全与健康视为最高的优先权，交由专业机构实施，并提供所需的教育和培训资源，才有可能取得成功。美国每年在工作场所安全和矿山安全领域投入近10亿美元。2008财年，美国职业安全健康局拨款4.86亿美元和雇用2118名全职员工，完成了对3万9324次工作场所的检查和3万1911次雇主咨询，并通过 “培训推广计划”，培训了52万2000多名员工。美国矿山安全健康局目前管辖2100多座煤矿，1万2700座金属与非金属矿山。2008财年，美国矿山安全健康局共拨款近3.34亿美元，雇用2306名全职员工。根据美国矿山安全法律，美国矿山安全健康局被要求对经营中的井工煤矿每年完成4次检查；对经营中的露天煤矿每年完成2次检查。
除了教育与合作外，仍需要严格、公平且有效率地执行工作场所安全及矿山安全方面的法律。从2000年开始，美国矿山安全健康局已增加了执法的次数，从2000年的3222次增加到2007年的5369次，增加了66%。开出违规罚单的总数从2000年的12万53次增加到2007年的14万4735次，增加了21%。2007财年，美国矿山安全健康局的罚款总额就超过了7450万美元，比2000年的罚款总额增加了197%。2007财年，美国职业安全健康局执行了3万9324次检查，并发现了8万8846起违规行为。执法检查有效率且公平，是帮助保护工作场所实现安全与健康的有效方法。

“现场特别关注计划”

有效的执法意味着执法的效率。检查永远都不嫌多，所以应将最需要检查的地区列为重点目标，并加强执行。最成功的例子之一是美国职业安全健康局的“现场特别关注计划”(Site Specfic Targeting program，即SST)。“现场特别关注计划”是美国职业安全健康局针对具有40名雇员以上的非建筑工作场所的重要检查计划。为了更好地对工作场所检查进行鉴定，“现场特别关注计划”以职业安全健康局往年资料调查活动(ODI)搜集的数据为基础，重点关注伤害率和职业病发生率最高的工作场所。职业安全健康局每年使用《职业安全健康局工伤和职业病资料收集表》，有组织地从15万家企业中选出8万家具有最高伤害率及职业病发生率的企业作为重点关注对象。通过计划实施中取得的资料，美国职业安全健康局可以加强检查及审核这些亟需关注的雇主。仅在2007年，美国职业安全健康局就从搜集到的8万多名雇主资料中，再筛选出3000名需要加强实施安全与健康计划的雇主。通过这一手段，职业安全健康局可以用更具经济和时间效益的方式去完成目标。
这些方法若综合运用，效果最佳。美国劳工部劳工统计局(Bureau of Labor Statistics)资料显示，工作场所安全健康的重要指标——伤害率、职业病发生率和死亡率——已经降到自1970年《职业安全健康法》通过以来的最低点。美国私营企业的工作场所伤害率和职业病发生率已经连续6年下降。从2006年每百名工人发生4.4起事故，下降到2007年每百名工人发生4.2起事故，一年中下降了4.5%，在过去6年中工作场所伤害率和职业病发生率下降了21%。
更为重要的是，2007年，美国所有行业工作场所死亡率下降了6%。该数据显示，2007年每10万名工人的工作场所死亡率为3.7，是有纪录以来的最低值。在矿山安全方面，自2001年起，所有矿山的事故死亡率已下降了27%，“损失工作日”的非致命性事故率已下降了33.8%，且总体伤害率已经下降了33%。与20世纪90年代的平均值相比，2007年采矿业的死亡率和伤害率已经减少了大约30%。
这些下降趋势表明，只要政府与雇主及工人协力合作，并且创造教育培训与执法之间的最佳平衡方法，工作场所的安全与健康问题就可以迎刃而解。

编辑 宁 远