小政府 大中介 专家担纲

问题的提出

现在抓安全生产，主要还是依靠政府的行政力量来推动。这种模式在我国计划经济时期和体制变革的过渡阶段发挥了重要作用。特别是“十五”以来，在政府强大的行政力量推动下，安全生产形势持续稳定好转。目前，随着我国政治经济体制改革的逐步深入，“小政府、大社会”的新型社会管理模式已开始形成，安全生产正在成为社会管理的重要内容。
“小政府、大中介、专家担纲”的基本概念是：“小政府”是相对传统计划经济体制下的“大政府”而言；“大中介”是相对于目前弱小的安全中介组织及其功效而言；“专家担纲”是相对于目前安全专家作用发挥不充分而言。“小政府、大中介、专家担纲”安全管理模式的提出，旨在探索科学管理、智慧管理安全生产的新途径，全面实施“科技兴安”“专家治安”战略。
1.现实发展的需要
“全能政府”难以解决安全生产中的所有问题。在计划经济时期，政府是“上管国家大事，下管鸡毛蒜皮”的“全能政府”，管治空间无限、权力边界无限、承担责任无限。在安全生产领域，这种现象现在还比较突出。由于安全中介组织不健全，安全生产主要靠政府行政力量来推动，行政成本高，事倍功半。目前，基层部门及基层单位普遍反映文件太多、会议太多、检查太多，疲于应付。各级安全监管人员不仅精神上压力大，而且长期超负荷工作，身心疲惫。这也说明了政府职能转变还没到位和效率不高，存在错位、缺位和越位现象。
实现安全生产需要全社会各方面共同努力。当今社会，社会生产活动越来越趋于专业化，多数企业特别是中小型企业因其自身的经济和技术条件限制，不可能都拥有全面的安全技术人才、安全检测检验装备、安全管理经验等条件，满足不了安全生产的需要，在一定程度上都需要专业化的安全中介服务。在安全生产领域充分发挥好市场运作机制，能够调动和发挥社会中的富余能力，有利于社会资源的充分利用。安全中介是政府服务社会职能的有效补充，是政府管理部门手段的一项重要延伸。目前，人们对安全中介服务内涵认识不够，社会认同度不高，中介服务还未全面、深入地介入到安全生产各个领域，而政府对安全中介服务的监管机制也处在探索和规范阶段。
安全专家是宝贵的人才资源。目前，在发挥专家作用方面存在不规范、不充分等问题，特别是在事前事故防范方面存在明显不足。同时，政府部门的安全监管人员由于不可能精通各行各业安全技术，在安全检查中不仅经常遇到尴尬，而且可能误导企业，并将为此承担责任。
2.国外的成功经验
国外社会组织普遍承担了重要的社会管理职能和发展经济的功能。在联合国相关事务中有重要话语权的全球3000多个咨商组织(被经社理事会授予咨商地位的非政府组织)中，我国内地仅有24个。目前，从国际上看，非营利部门的经济活动规模一般占本国GDP的5%～10%，吸纳就业占服务业人口的10%，而我国分别占0.3%和1.2%。美国在行业组织中任职占全体就业的8%，我国为万分之零点三，相差竟达2666倍。
西方发达国家的安全监管体系，建立了成熟的安全中介支撑体系和政府购买公共安全服务机制。他们的共性特点为：一是政府、中介、企业3方的安全管理职责划分清晰，政府负责立法、执法，中介负责管理、服务，企业负责隐患整治，分工明确而科学；二是高度重视预防管理、过程管理；三是有完善的科技支撑体系, 企业日常的安全管理和安全服务主要依靠技术中介组织、保险机构和安全专家来履行。同时，政府建立了完善的购买社会服务机制，向私有和非政府组织购买公共安全技术服务。如，美国政府2002年拨给国家职业安全健康研究院的经费达4.1亿美元。加拿大的安大略省有12个安全技术中介组织，其中的工业事故预防协会有雇员230名、志愿者650名，经费1/3由服务创收，2/3由政府从工伤保险费中列支的事故预防费给予资助(目前每年3000万加元)。

基本模式

目前，我国的安全生产事业已步入了一个新的发展阶段，以往的发展方式已难以为继，必须面对国情，瞄准国际水准与时俱进，改革完善安全管理模式，创新发展安全生产手段。
基本思路：全面探索建立“小政府、大中介、专家担纲”安全管理模式，落实政府监管主体、企业责任主体、中介服务主体的“三位一体”责任，实施“科技兴安”“专家治安”战略，加强和规范中介组织监督管理，充分发挥安全专家智力支持作用，大力推进安全科技攻关和成果推广，努力实现安全生产由“面上治标”全面转向“深层治本”，切实增强安全生产的“硬实力”“软实力”“内动力”和安全发展的“助推力”，为安全生产的长治久安奠定了坚实的保障基础。
基本模式：以重构政府、中介(专家)、企业三方职责为基础，以丰富安全技术服务内涵为突破，以提高科技对安全生产的贡献为重点，以完善政府购买公共安全服务机制为保障。具体内涵如图1所示。

1.重构三方职能
通过职能重构，强化政府监管主体，夯实企业责任主体，激活中介(专家)服务主体，形成“各尽所能、各扬其长、普遍关心、广泛参与”的齐抓共管格局。
政府职能主要是履行安全生产宏观指导、监督执法职能，形成精减、高效、强有力的公权执行力，合理分流微观具体任务，实现“小政府”撬动“大社会”的功能。
中介(专家)职能是承担安全技术管理和服务等具体微观任务，为实现安全生产增添一份支持、一种手段、一个保障。同时，打造一个新的技术服务产业，发展经济，增加就业。
企业职能是执行法律、法规、规章、标准和政策规定，整治隐患，自主承担安全生产的主体责任。
2.丰富服务内涵
安全中介和安全专家的工作性质具有独立性、服务性、客观性、有偿性、专业性等特征。
安全生产事务服务主要包括：为政府安全监管和企业安全生产的决策咨询、安全标准制定、安全评价评估、安全检测检验、安全检查、事故抢险、事故调查、项目审查、安全标准化建设、隐患整治、安全培训等提供技术支撑。
同时，以安全评价机构、安全技术咨询机构、安全生产检测检验机构、安全技术培训机构、安全生产宣传文化机构、安全生产科研机构、协会学会、安全工程大专院校等社会组织为依托平台，大力培育与安全生产工作相适应的、由安全技术专家、安全评价师、注册安全工程师等组成的专职安全技术职业队伍。
3.提高科技贡献
科学技术是第一生产力，是综合国力核心实力所在。安全科技是实现安全生产的支撑和安全发展的“第一推动力”。
目前，我国安全生产科技支撑体系建设还处于起步阶段，与国外先进水平有很大差距，没有形成强有力的支撑保障能力，不能适应安全发展的需要，已成为安全生产状况持续改进的“瓶颈”。完善的安全生产科技支撑体系，将为改善政府安全监管、企业安全生产、社会安全环境起到重要支撑保障作用，为安全生产的长治久安奠定坚实基础。
4.购买安全服务
建立财政资金购买公共安全服务机制，有计划地将年度所需资金纳入财政预算管理。

实践路线

当前，全国安全生产形势依然比较严峻，安全生产摊子大、任务重、基础差，一系列安全生产深层次问题需要较长时间消化。“小政府、大中介、专家担纲”安全管理模式，可以强化我们在安全管理方面的薄弱环节，应大力探索，尽快付诸实践(见图2)。

1.提高政府主导和执法能力
首先是职能转变。要总揽安全生产全局，主导安全发展方向，维护安全生产秩序，重在宏观指导、监督执法和惩处安全生产违法行为。从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥社会组织和公民在安全生产事务管理中的作用。
其次是要明确主要任务。把安全生产与经济社会发展同步规划、同步实施、同步推进，严格安全生产目标考核；健全规范、科学的安全生产工作制度，落实“一岗双责”责任；强化监督执法，严格查处安全生产违法行为；加强安全生产支撑体系建设，为安全中介组织和安全专家创造良好的服务环境；按照“四不放过”原则，严格查处安全事故。
第三是提高素质。针对安监部门是一个新部门、安全监管队伍大多是“半路出家”的情况，有计划、有组织地加强安全监管人员培训，争取在2～3年内，采取短期培训、学历教育、挂职锻炼等形式，切实提高安全监管队伍的整体素质。
2 .夯实企业安全生产责任主体
企业是安全生产的责任主体，对本单位的安全生产工作和安全事故后果承担完全责任。其安全生产责任主要是：执行安全生产的法律、法规、规章、标准和有关规定，自主组织实施风险识别、安全检查、事故防范、隐患整治、事故抢险等具体工作的每一个步骤，落实安全生产管理制度和人、财、物等保障措施，确保在安全的状况下组织生产经营。同时，主动向安全中介组织和安全专家寻求技术支持，认真听取和积极采纳工会、职工关于安全生产的合理化建议和要求。
3.拓展安全中介组织服务职能
加快发展步伐。营造适合安全中介组织发展的制度氛围和市场土壤，建立安全中介信用制度体系。引导和支持中介组织采用联合、兼并等方式，进行优胜劣汰，优化资源配置，提高执业水平，造就一批有核心竞争力的安全中介组织。
强化监督管理。切实加强各类安全中介组织监督管理。当前要重点加强已初具规模的安全评价机构的监管，规范安全评价机构及其从业人员的执业行为，提高评价报告的质量。同时，要积极实施安全评价人员国家执业资格制度，严格审查把关，认真做好会员登记、机构设置和制度建设，保证执业资格制度的平稳过渡。强化安全生产学会、协会自律和自我约束管理机制，健全工作制度和工作程序，完善服务功能，不断提高服务质量和服务水平。
充分发挥作用。切实提升安全中介组织的服务能力。当前，要充分发挥安全评价机构和评价人员的安全风险的“医院”和“医生”“学校”和“老师”的作用，持续筑牢防范事故风险的坚固屏障。通过安全评价，将不同层面、不同环节的安全问题告知企业，推动企业加强全员、全过程的安全管理；通过安全评价，推进建设项目“三同时”制度的贯彻落实，优化工程设计，完善预防措施，提高系统的安全可靠程度；通过安全评价，以公正、客观的安全评价结论，为政府安全监管监察部门更加准确地对安全生产的重点单位、重点环节进行执法监察提供服务，实现安全监管与安全评价的有机结合。
构建长效机制。参照国际通行作法，大力推进安全中介组织与各级政府有关部门和各高危企业建立安全技术服务协作关系，建立长期的、固定的、直接的、针对性的安全技术多元化服务模式，切实将安全中介服务落到实处。
4.发挥安全专家智力支持作用
各级政府和部门要大力营造“专家治安”的良好氛围，要通过政策引导、政府推动，在政策上、资金保障上、工作条件上下功夫，充分发挥安全专家的聪明才智。完善各级政府安全生产专家组，进一步调整充实专家组成员，完善专家决策系统、运行机制和管理制度，组织学术交流和技术培训工作，向专家提供有关资料和信息，邀请有关专家参加安全生产工作会议。
大力培养专职的安全技术职业队伍，为安全生产事业的持续健康发展提供稳定可靠的人力资源。依托现有安全评价机构等安全技术组织，为全国现有的7万多名注册安全工程师建立执业平台。同时，参照国际惯例和国内其他行业的作法，培育安全生产志愿者队伍，动员社会力量参与安全生产服务。
5.构建安全科技支撑体系
建立安全科技成果转化长效机制。按照“先进、可靠、实用”的原则，在2～3年内集中推广一批成熟、先进、适用的科技成果，努力扩大覆盖面，并形成产业化。加快建设以企业为主体、产学研结合的安全科技创新体系，奖励在安全科技领域做出突出贡献的科技人员。各级安全监管监察部门要将安全生产优秀科技成果推广作为工作的重要内容，加大推广力度，切实发挥科技对安全生产的支撑和引领作用，增强企业安全科技意识，提升安全生产效率和安全保障能力。
6.完善政府购买安全服务制度
购买项目。一是安全专家工作经费、安全科技奖励经费等固定性项目；二是安全评估、安全宣传、安全培训、安全检查、事故调查、隐患整治等涉及公共安全的非固定性项目。
购买方式。按照我国政府购买社会工作服务的基本模式，视情况分别采取形式性购买(即民办公助)、非竞争性购买(公办私营)、竞争性购买等三种方式购买安全服务。
资金来源。各级政府安全生产专项资金，纳入同级财政年度预算安排。

编辑 玫 尧