基层安全监管问题亟待解决

按照国务院的统一部署，国务院安全生产委员会从4月下旬到7月底，共派出15个督查组在全国范围内开展了声势浩大的安全生产百日督查专项行动。督查组深入17个省(区、市)的127个市(地)、389个县(市、区)、987个镇(乡)和1628个煤矿及3034个金属与非金属矿山、尾矿库、石油天然气开采、危化品等生产经营单位进行了督查。这次百日督查专项行动，发现很多关于安全生产领域的问题和矛盾，其中一个十分重要的问题就是：基层安全监管“落实不下去、严不起来”的问题亟待解决。

基层安全监管情况堪忧
基层安全监管“落实不下去、严不起来”的问题，从调查情况来看，越是基层问题越突出，县、乡两级存在的问题比较严重，突出表现为安全监管基础薄弱和工作不到位两个方面。
（一）基层安全监管基础工作薄弱
督查中发现，基层安全监管工作基础薄弱，主要是基层监管机构机制不健全、人员少、素质低、手段落后等，工作落实不下去。
一是基层安全监管机构不健全，不能适应履行职责和行使执法工作的要求。目前，一些省的市、县两级安全监管机构仍为事业单位，机构规格低、综合协调难、依法行政难。如，河南省18个地市中，有7个地市的安监机构为事业编制，在166个县级安监机构中有89个为事业编制，执法要靠政府委托，安全生产综合监管职能难以落实。陕西省107个县级安全生产监管机构中，有24个县局属事业编制，有41个县局属行政和事业混合编制，两者已占60.7%。湖北省仅有2个地市、18个县有执法队，分别占全省地市、县总数的11%、18%。云南省只有曲靖、昭通、红河等3个市(州)和21个县建立了执法机构，不能适应履行职责和行使执法工作的要求。
二是基层安全监管人员不足，不能适应繁重的安全监管工作需要。全国各县级安监机构平均编制数为12.2人。云南省129个县(市、区)安监局平均每个县10.1人，每个监管人员平均要监管550多个生产经营单位、近220km2的面积；全省大部分乡镇虽然建立了安监站，但绝大多数安监站人员是兼职的，一个人要履行多个岗位职责。湖北武汉市管辖16个区，有3.6万家工矿企业，从业人员约200万人，而全市监管人员只有148人。各级安全监管机构难以适应繁重的安全监管工作需要。
三是基层安全监管人员专业水平不高、技术人员奇缺，不能适应复杂的安全监管工作需要。据统计，全国县级安监机构监管人员业务水平普遍不高，专业技术能力明显不足。基层安全监管部门多是从其他部门抽调人员，真正有专业、懂安全的人员较少。如，湖北省潜江市辖区内化工企业安全监管任务繁重，但市安监局没有一个懂化工的专业人员。又如贵州省铜仁地区辖区内有多座尾矿库，而地区安监局也没有一个懂尾矿库的专业人员。督查组所到的湖南、陕西省的10个市，都是这两省中金属与非金属矿山、烟花爆竹行业企业集中的地区，但绝大部分市安监局主管矿山、烟花爆竹的人员均不超过3人，具有相关专业知识的人员更少。又如，我们督查的某一个省，县级安监人员中，只有安全相关专业人员225名，仅占11.9%，许多县安监局没有一个专业人员，有7个市(地)安监局没有一个化工专业人员，4个市(地)安监局没有一个矿山专业人员，多数市(地)安监局的专业人员只有1至2名，安监队伍的专业结构和知识结构无法适应越来越复杂的安全监管工作需要。
四是基层安全监管工作缺乏技术装备支撑，不能适应工业化和信息化发展对安全生产工作的需要。目前，全国省级安全监管机构一般都有安科院等技术支撑单位，但是市、县级安全监管机构一般都无专门的技术支撑单位。陕西省各县安全监管机构的办公设施、车辆、检测检验设备等装备普遍存在总量不足、严重老化的问题，安全监管执法人员尚未配备个人防护用品，乡镇安监站电脑、打印机、传真机等办公设备都缺乏。云南省不少县级安监部门缺乏基本的安全生产检查和执法检测装备，缺乏科学手段，安监人员基本没有配备防护用品，自身安全健康很难保障，不适应安全监管执法工作。
（二）基层安全监管工作不到位
督查中发现，基层安全监管工作不到位，主要是工作不扎实、方式方法简单、责任不落实、执法不严格等。这些问题主要表现为以下五点。
一是有的地方职能部门履行职责不到位。有的地方政府及有关部门没有履行涉及安全生产方面的职责。如山西省临汾市襄汾县新塔矿业有限公司非法开采铁矿、违法使用废弃的尾矿库，地方政府及有关部门都没有采取有力措施进行打击，国土、水利、环保、工商等部门对用地和采矿许可、取水许可、环评、营业执照与实际经营不符等把关不严，安监、公安、国土资源部门对非法生产监管不到位，最终酿成“9·8”特别重大尾矿库溃坝事故，271人遇难。有的地方国土资源部门，对矿山发放采矿许可证后监管不力，出现边探边采、以探代采、乱采滥挖现象。如云南省马关县沙嘎底铜矿使用一个采矿许可证，几十个矿洞边探边采，长期乱采滥挖，而地方国土资源部门年检都是合格。
二是有些地方打击非法违法开采工作不力。如，6月12日督查组在云南省大理州检查向阳煤矿时发现，该矿附近有10余个新出现的非法开采井口，非法开采现象比较严重。有的地方对国有大矿井田范围内的小煤矿缺乏有效安全监管，打击非法生产不力。黑龙江省鹤岗、鸡西市共有226个小煤矿在龙煤集团鹤岗、鸡西分公司上部井田范围内开采，小矿的开采情况不清楚，所有开采图纸只反映2004年以来的开采情况，没有标注开采历史形成的采空区位置和煤柱留设，没有矿井间相互关系，为安全生产带来了更大的隐患。鹤岗市南山区富华煤矿是一个私营小煤矿，长期在国有大矿范围内开采，地方政府按规定应予关闭，它却一直非法生产，最终酿成了“9·20”特别重大火灾事故，31人遇难。
三是有的地方安全监管行政执法不严。一些地方行政执法的作用没有得到很好的发挥，执法失之于宽、失之于软，存在安全监管行政执法不严、力度不够的问题。比如，有的地区对安全生产行政许可把关不严。在安全生产许可证实行初期，由于时间紧，任务重，企业安全基础普遍都较差，个别地方按照先发证，后规范的原则，对一些不完全符合安全要求的煤矿、尾矿库和非煤矿山等颁发了安全生产许可证；有的安监部门对没有取得安全生产许可证的企业过分宽容，允许边生产、边办证。如，督查组对某一地区现场检查了74户企业的安全生产许可持证情况，其中有15户没有相关的安全生产许可证或证照已过期，仍在组织生产，这种情况约占20%。
四是有的地方安全监管执法工作方法简单。督查中我们了解到，个别地方在安全监管中采取“一刀切”的急功近利做法，致使企业和单位都感到有苦难言。尤其在重要时节、或当某一企业发生安全事故的时候，有的地方政府怕承担监管责任，通知所有高危行业领域的企业都一律停工停产，而个别企业为了市场利益，却采取“三违”“三超”的冒险手段组织生产，这种不正常的生产经营活动给安全生产监管工作造成了更大的困难。
五是有的地方对安全中介监管不力。有的地方对培训机构的监管力度不够，致使一些培训机构培训过程不严格，培训内容针对性不强，培训质量不高。有的地方对评价机构的监管力度不够，对安全评价质量把关不严，存在评价报告质量低的问题。如一些地方由于监管不力，导致一些中介机构为片面追求经济利益，不讲职业道德，为企业出具虚假安全评价报告，严重违反有关法律法规要求；有的安全评价机构技术力量薄弱，评价报告水平低、质量差，不能有效发挥为安全生产监管、行政许可提供科学依据的作用。

切实解决“落实不下去、严不起来”的问题
“落实不下去、严不起来”的问题是影响当前安全生产形势稳定好转的重要原因之一，必须从狠抓基层安全监管基础工作和落实基层安全监管责任等方面入手，切实解决。为此，笔者提出5条对策建议。
一是进一步理顺基层安全监管体制，增强安全监管工作力量。建议国家安全监管总局出台相关文件，健全完善《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》提出的“政府统一领导，部门依法监督，企业全面负责，群众监督参与，社会广泛支持”的安全生产工作格局；明确并细化国办79号文件关于“国家监察、地方监管、企业负责”的相关职能，细化各有关方面的工作职责，尽快理顺煤矿安全监管体制机制。建议各省级安全监管部门充分利用今年下半年中央将出台地方机构改革方案的有利时机，积极争取地方党委、政府的支持，协调当地机构编制部门，推动市、县两级安全监管机构的规范设置和配备，增加行政编制；同时，总结推广一些地方明确乡镇党委和政府安全生产工作职责、委托乡镇执法、建立乡镇执法机构、成立乡镇执法中队、实行政府雇员以及拓展村居监管网络等经验做法，推动落实乡镇安全生产工作责任。
二是创新基层安全监管方式方法，增强安全监管效能，推动地方安全生产立法工作。适应工业化和信息化发展的需要，完善安全生产法律法规、健全标准规范体系，及时修订一些现行规范和标准，依法强化安全生产监管工作。强化生产企业特别是高危行业安全准入审核。通过强化准入审核，取缔一批不符合条件的小矿山、小化工企业，淘汰一批落后的生产工艺和设备，整合一批资源矿山或矿井，不断提高企业本质安全水平。建立企业安全生产诚信制度。建议各省在重点行业、重点企业推行安全生产承诺制度，督促企业公开向社会承诺，自觉接受社会监督；建议省、市、县三级政府及有关部门都要健全企业安全生产档案，建立安全生产事故企业“黑名单”，在全国联网公布。凡因发生重特大事故被关闭的企业，企业投资人在一定时期内不准开办同类企业。进一步完善安全生产联合执法机制，同时加强对各地安全监管部门执法工作的指导。对于在基层安全监管机构和队伍建设中的一些好的经验和做法，要及时总结并加以推广，不断创新基层安全监管方式方法，增强安全监管效能。
三是加强基层安全监管队伍建设，提高安全监管人员履职能力。针对基层安全监管机构存在的编制不统一、人员少、技术装备不足等实际问题，建议各省级安全监管部门进一步加大基层安全监管机构和队伍建设力度，对机构设置、执法队伍建设、乡镇安监站(所)建设等进行规范和指导，同时对人员编制、技术装备、津补贴等出台指导性政策和标准，进一步规范安全监管机构和队伍建设。建议各省级安全监管部门明确要求市、县两级安监部门，特别是要在工矿企业比较集中的地区建立专业执法队伍。实行基层安全监管人员资格证制度，逐步规范安全监管人员的“进入关”，保证基层监管人员的专业素质；加强对基层安全监管人员的业务培训，建议用2～3年的时间对全国安全监管系统现有人员进行系统的执法培训和专业培训，并建立长期的安全生产业务培训机制，提高安全监管人员履职能力。
四是加大基层安全监管行政执法和责任追究力度，严厉打击非法违法生产行为。加大安全行政执法力度，治乱要用重典。在当前依然严峻的安全生产形势下，必须依法严厉打击安全生产违法违规行为。对于非法生产、无照无证经营的，要坚决依法取缔，没收非法所得，追究刑事责任；对于超层越界开采矿产资源的，没收非法收入，依法处罚。建议各省级安全监管部门在执法过程中，要及时向地方政府领导及有关司法部门沟通，注重依靠和发挥地方政权机关的强制作用，保证安全执法行政处罚决定的落实，切实解决基层安全执法失之于宽、失之于软的问题，确保各项法律制度的贯彻实施。严格煤矿事故责任追究，严肃查处非法开采、违法生产引发的事故，严肃追究事故相关人员的失职、渎职责任。
五是推进安全生产科技转化，发挥科技对安全监管的支撑作用。按照中央关于“安全发展，实现可持续发展”的要求，推进安全科技研发和技术转化，切实为基层安全监管服务。从防范重特大事故出发，在推广安全生产先进实用技术、加强安全基础研究、技术推广应用等方面加大力度；进一步做好先进、实用技术的转化和推广工作，实现科技兴安。建议各省级安全监管部门根据《安全生产监管机构设备基本配置标准》，对各地安全监管机构装备情况组织专项检查，促进市、县两级政府提出明确要求，指导和带动各级特别是县级安全监管机构的装备建设。积极培育安全生产中介服务机构。加大对安全评价、检测检验、研究咨询等安全生产技术服务机构的培育力度，不断满足生产经营单位的实际需求。加强对安全中介服务机构的监管，指导促使其提高服务质量。建立高水平、实用型的安全生产专家库，指导市、县两级逐步建立专家库，发展科技对安全监管的支撑力量，逐步形成借助安全专家诊断、政府及有关部门依法监管的良好局面。

编辑 林 静