督查深入 基层问题凸显

6月26日，国家安全监管总局在京召开了“百日督查专项行动”第二阶段总结会。“百日督查专项行动”两个阶段共督查了17个省(区、市)的38个市(地)、187个县(市、区)；检查煤矿508处，金属非金属矿山、尾矿库、冶金有色、石油天然气开采、危化品、烟花爆竹等生产经营单位478个，共发现和解决违法违规问题1251项、重大隐患680项，责令整改的煤矿110个、其他生产经营单位146个，督查取得了明显的成效。
第二阶段督查重点从企业转向当地政府和安全监管部门。随着督查的深入，一些存在于基层安全监管部门的问题逐渐显现，主要有以下几个方面。

高层高度重视 基层有待加强

截至第二阶段督查工作结束，全国已有22个省(区、市)的党政主要领导对“百日督查专项行动”作出批示，所有省份都召开会议进行部署，并结合本省实际情况制定切实可行的行动方案，开展省内自查，发现隐患，落实整改，为稳定安全生产形势，减少事故发生奠定良好基础。随着工作的深入，督查组发现，省(区、市)给予安全生产工作足够的重视，在有条不紊地展开，取得了较好的成果。

但在基层，部分地区工作力度呈现层层衰减的趋势，在一些县(市、区)和乡镇，这种现象尤为明显。一些县(市、区)、乡镇在贯彻国务院、总局关于隐患排查治理和“百日督查专项行动”方面只是逐级机械转发上级文件，没有结合当地安全生产实际进行部署。督查组指出，云南省个别市、县政府主要领导只要不发生生产安全事故，就很少召开安全生产会议，也很少过问安全生产工作。一些地区和安全监管部门对企业的隐患排查治理工作开展情况，只追求“已查过”，没有开展深度和广度的认真检查，有的基层安全监管部门甚至还帮助企业应付督查组。一些基层安全监管人员想当然地认为出不了大事故，普遍降低了监管标准。一些地方政府对督查组通报的问题没有引起足够重视，未制定有针对性的整改方案、研究具体整治措施；对有关部门的整改执行情况，没有认真进行督促、检查；在督查组进行“回头看”时，这些现象纷纷暴露出来。煤矿第七组在湖南“回头看”检查耒阳市委、市政府落实督查组反馈意见时发现，当地煤矿非法开采的现象不仅未被控制住，反而呈蔓延之势，已被责令停产整顿的大义乡杉树龙煤矿继续违法生产，酿成死亡3人、失踪1人的“6·5”较大透水事故。部分领导习惯于纵向比较，满足于近年取得的成绩和进步，一味地强调客观条件和现有人员的素质问题，对一些违法违规行为不敢管、不愿管，导致安全生产工作停滞不前。

督查发现的以上这些问题，督查组在和当地政府进行意见反馈时，都一一指出，并均引起当地政府和主要领导的高度重视。

基层“终端末梢”仍嫌缺位

国家安全生产监督管理局挂牌成立至今已有7年，升格为总局也有3年多了。经过这些年的发展，基本形成了覆盖全国的安全监管体系，有些地区已经延伸进村。例如，重庆市通过依托村委会、村交办、村警务室等，在多数村建立了安全监管机构，并在经费、编制和装备上予以扶持。
但是，在一些基层仍存在安全监管机构建设步伐缓慢，安监工作难以开展的现象。

一是机构编制性质与监管执法不相称。目前，市、县两级安全监管机构虽已建立，但编制性质大多数为事业编制，并未纳入公务员体系，与监督管理和执法职能不相称，面临机构规格低、综合协调难、依法行政难等问题。督查发现，陕西省107个县级安全监管机构中，事业编制共占总数的60.7%。河南省166个县级安全监管机构中89个为事业编制，执法主要依靠政府委托，安全生产综合监管职能难以有效落实。二是执法装备不足。大多数基层安全监管部门的车辆和办公用房明显不足，直接影响到安全监管执法工作的质量和效率。三是队伍稳定问题突出。安全监管部门成立时间短，各种津贴、补贴制度尚未健全，资金渠道狭窄，与其他部门相比待遇较差，特别是部分乡镇安全监管人员的身份和待遇不能解决，但工作强度又相对较大，因此思想不稳定，出现了希望尽早脱离岗位的倾向。督查发现，黑龙江省鹤岗市基层监管监察人员3年来平均流出率为50%，其中南山区达到了70%。

目前，各级地方政府也都意识到这些问题，并给予了足够的重视，开始积极解决编制、经费、执法装备等问题，在地方财政上给予倾斜，设立专项资金一一解决。

安全监管人员数量、素质有待提高
这几年，通过国家公务员考试招聘和从基层选拔等方式，安监系统拥有了一批高学历、高素质和丰富现场经验的安全监管人员,壮大了队伍，极大地提高了安全监管和执法水平。

但由于安监机构成立时间短、监管任务重、编制有限等因素，一些地方安全监管部门人员数量不够，业务水平不高，专业技术能力明显不足。督查发现，云南省普洱市思茅区安全监管局10名工作人员大多是从其他部门调整过来的，都不具备采矿等专业知识，监管股2人(均从部队转业)要负责全区104家非煤矿山、45家危化企业的监管，力不从心。此外，监管队伍中有现场管理经验的人员数量也较少。

由于监管人员数量少，缺乏专业技术知识，基层安全监管部门对企业的监管检查，针对性不强，检查的力度和深度不够，很多深层次的问题不能被发现，提出的整改意见千篇一律，没有实质内容，造成企业习惯于应付检查。

部门协调不够 履职不到位

安全监管工作需要与其他部门的密切配合，才能做好。目前，虽然建立了部门联合工作机制，但在监管方式上，缺乏引导、激励的措施与机制，强调“谁牵头、谁负责”，往往形成牵头的安全监管部门单打独斗，对多部门联合经办项的办事先后顺序、时限、责任人等内容规定不明确，因而其他部门难以按时限把工作进度和任务落实到位，未形成有效合力，很多问题不能得到及时解决。

特别是在查处无证非法开采问题上，一些地方的国土资源部门在资源不清的情况下，依据虚假的储量评估报告，就颁发采矿许可证。因此，边探边采、以探代采、乱采滥挖现象普遍存在，致使矿山安全生产先天不足，为安全监管工作增加难度。部分地方的发改委、环保等相关部门在立项、环评等方面把关不严，一些选址不当的小选矿厂、小尾矿库得以设立，而这些企业又都普遍存在较为严重的安全隐患，最终这些难题都留给了安全监管部门。

应急体系日趋完善基础仍需夯实

国家安全生产应急救援指挥中心成立已有2年时间，在总局领导和部署下，履行全国安全生产应急救援综合监督管理的行政职能，协调指挥安全生产事故灾难应急救援工作。目前，有15个省区市设立了应急办，8个省区市设立了安全生产应急救援指挥中心，大多数地方政府和企业编制了应急预案，并不定期地组织演练，提升了应对突发事件的能力。其他部门的安全生产应急管理机构也逐步建立起来，消防、海上搜救、铁路、民航、电力等方面的应急救援指挥体系也逐步完善。
但从这次督查调研的情况看，部分地区应急救援队伍建设滞后。督查发现，山东省17个地级市仅有日照市建立了安全生产应急指挥机构。河南省及所有的地级市至今尚未完成应急平台的立项工作，部分地市从未研究过建设应急平台事宜。云南省只有个别市(州)成立了安全生产应急救援指挥机构，与总局确定的今年70%的地市成立应急救援指挥机构的目标有较大差距。承担事故应急救援职责部门和专业救援队伍之间，缺乏统一指挥协调，遇到事故和灾难难以发挥整体作用。这一问题在“5·12”汶川地震中表现尤为明显。地震发生后，国家启动了一级预案，各地的预案也先后启动，但缺乏与总体预案相呼应，降低了救援效率和效果。没有形成政府统一领导、部门协调配合、社会共同参与的应急管理工作格局。政府及部门的一些预案编制不符合政府版的编制导则，特别是与关联预案不衔接，演练流于形式；部分企业的应急预案编制不规范、不完善，针对性不强；应急演练目的性、实效性不强；一些企业涉危部门或环节的员工对应急救援器材使用不熟练；多数企业与政府预案衔接有差距，可操作性差，预案体系、内容、处置措施均有待补充、完善。

第三阶段——分析问题 探索规律

国家安全监管总局局长王君在督查组第二阶段汇报时充分肯定了前两阶段的督查工作，指出，督查工作及时发现和解决了一些地方、部门和单位存在的重大安全隐患和突出问题，有效地防范了重特大事故的发生，进一步探索和研究了安全生产的规律，以及加强安全生产和监管监察工作的对策和方法。同时，对第三阶段工作提出5点要求：一是坚持到底，完成最后一阶段的督查任务。二是要严肃认真地向当地政府和有关部门、单位反馈“百日督查专项行动”的督查情况和意见、建议。三是要认真总结各地区、各部门、各单位在安全生产工作中的好经验、好做法和好典型，系统研究安全生产监管监察的规律。四是要对被督查的地区、部门和单位存在的重大隐患，提出整改意见，把事故消灭在萌芽状态。五是结合安全监管监察工作实际，搞好调查研究，形成有价值的调研报告，建立安全生产和监管监察的长效机制。
实习编辑 程 燕