改革开放使得我国非公有制经济迅速发展。仅以河北省石家庄市为例，截止2006年底，各类非公有制企业和经济组织42万户(其中企业约1.8万户)，从业人员136.5万人，占二、三产业从业人员总数的49.7%。非公有制经济的迅速发展，在繁荣城乡经济、增加地方财政收入、缓解就业压力等方面发挥了重要作用。但是，由于大量非公有制企业规模小、装备差和人员素质低，安全管理水平低，尤其是企业安全生产主体责任意识不强，安全投入不足，隐患整改不及时，“三违”现象比较严重，导致各类伤亡事故频繁发生。
据统计，近几年非公有制企业的事故起数和死亡人数，分别占工矿企业事故总量的70%和80%左右，而90%以上的非公有制中、小企业在乡镇(街道)，可以说乡镇(街道)是安全生产事故的多发点。从近年来的安全生产监管工作实践来看，要加强非公有制企业的安全生产监管，实现安全生产监管工作关口前移，重心下移。
从根本上扭转目前乡镇中小非公有制企业安全生产的现状，就必须在建立长效机制上下功夫，将乡镇非公有制中小企业的安全监管纳入制度化、经常化和规范化的轨道。而建立安全生产长效机制的关键是解决体制和机制问题，两者相比，体制更为重要，因为再好的机制，如果没有顺畅的体制作载体，也难以达到预期的效果。
1.体 制
给乡镇安监机构准确定位，把安监站确定为乡镇政府的职能部门，落实编制，确定名额；让安监站有专职人员，根据各辖区经济规模、企业数量、从业人员数量、安全监管工作量等情况，确定监管人员数量(专职人员不少于2人)；由乡镇有关部门参与(工商、城管、公安、教育、卫生、学校、电力、财政等部门)组成乡镇安全生产委员会，实现乡级政府统一领导，职能部门各负其责；根据辖区的自然村人口多少、厂规模大小设立专门的安管机构或安管人员。
2.机 制
建立奖惩机制(激励约束机制)，在经济上同安全生产工作挂钩；建立安全投入机制；建立全员培训机制；建立责任追究机制；建立监督管理机制。
明确乡镇安监站的6项主要职责：贯彻上级安全生产法律、法规、规章，综合监管乡镇辖区内的安全生产工作；依法监督检查辖区内安全生产条件，贯彻执行安全生产法律、法规情况和有关设备、材料及劳动防护用品的安全管理情况；监督检查辖区内重大危险源、点的监控工作，重大事故隐患整改工作和一般违法行为的现场查处工作；定期分析本辖区安全生产形势，并向乡镇政府提出合理化建议；负责统计、上报辖区内的安全生产和伤亡事故信息，参加配合伤亡事故调查工作；负责安监局交办的其他工作。
只有在体制上、机制上完善安全生产监管所需的各类要素，才能为安全生产奠定基础、创造条件。其中的有些要素需市政府及省安监局支持解决。
通过调研，我们看到，目前石家庄市有相当多的乡镇所属面积较大，人口密集，外来打工的人员数量多且素质参差不齐，辖区内的企业数量多且经营范围广。但相比之下，作为这些众多企业安全生产的监管人员却显得力量薄弱，给安全生产监管工作带来诸多问题，特别是作为乡镇一级没有执法权的基层政府更显得“无奈”。
比如，河北井陉县上安镇仅高危行业就达87家；灵寿县陈庄镇的地域面积160km2，水域面积20km2，辖36个自然村、288个自然庄，以高危行业的采矿业及加工为主；桥西区留营乡非公有制企业524家，从业人员7300余人；桥东区胜南街道办事处仅商业门脸和摊点就有2000余家；晋州市东宿乡有企业202家，个体户185家，从业人员1万余人。这些仅凭有执法权的县级及以上安监部门去监管(况且县级安监人员也缺编)是远远不够的。
显然，这里出现了监管的“空当”,需要有个中间环节来发挥承上启下的作用，否则，乡镇一级企业的安全生产工作会因监管力量的薄弱受到影响。而乡镇安监机构(安监站)的设立则能够较好地弥补这一“缺陷”，顺应这一要求。
安监站在乡镇安全生产的监督管理工作中发挥了一定作用，但存在的突出问题是没有执法权，安全检查中发现的问题很多，最后能解决的不多。安监站给企业提出的整改要求，有些企业不予理睬；安监站没有处罚权，难以起到应有的监管作用。因为我国现行法律制度规定，县级以上政府才设立执法机构，并行使执法权力。乡级政府既无执法机构，也无执法权力，基层安全生产的执法难致使基层安全生产管理严不起来。要从根本上解决这一问题，就必须在行政执法上突破，给予安监站一定的执法权。
由此可见，安全生产监管工作，重心在基层，重点在企业，难点在执法。
我们在非公有制及高危企业较多的辛集市做了一些探索。辛集市把乡镇安全监管队伍纳入县级安全监管体系，委托其行使部分执法职能，较好地解决了执法问题。乡镇政府的安全监管人员经县级以上法制部门及省安监部门培训考核合格后领取《安全生产监察员证》，受县级安监部门委托，代表县级安监部门行使3项权力：一是对辖区内生产经营单位的安全生产检查权，二是责令整改和在紧急情况下责令停止作业权，三是按《行政处罚法》第三十三条规定简易程序的小额罚款权，即个人50元、单位1000元以下的罚款(这部分款项返回乡镇，用于安全生产工作)，从而使乡镇安全生产监管站逐步做到执法监管，改变目前存在的“倒三角”现状。辛集市的试点经验证明，“委托执法”方式把安全监管工作延伸到乡镇(办事处),是实现安全监管工作“重心下移”，解决乡镇非公有制企业安全监管“没人管”和乡镇(办事处)安全生产监管执法主体不明确等问题的有效办法。我们认为，这个办法值得在全市推广。
要全面开展此项工作，乡镇的机构编制需要落实，人员需要固定。尽管在2003年12月，石家庄市编办和安监局转发了省编办和安监局《关于抓紧建立健全县乡两级安全生产监督管理体系的通知》(市编办[2003]78号)，由于乡镇一级安监机构的内容未涉及到，人数难以确定，专职人员也难以落实，给安监工作的开展带来了很多不便。乡镇(街道)的执法权如果仅凭县级政府或市安监部门授予，程序上也不尽合法，须市政府或省里依有关法规制定规章赋予，安监员的执法检查须执法培训取得县级《行政执法证》和省安监局《安全生产监察员证》后，方能上岗执法。
笔者认为，这种工作管理体制可以有选择两种：一是乡镇安监站设为县(市、区)安监局的派出机构，实行垂直管理或以县安监局为主，乡镇兼管的双重管理；二是乡镇安监站设为隶属乡镇政府的股级事业单位，县(市、区)安监局负责对其进行业务指导管理。
石家庄作为省会城市，可依《安全生产法》和《河北省安全生产条例》制定相关规章，把乡镇(街道)的机构及行政执法权(委托)以法规的形式固定下来，使安全生产监管工作“名正言顺”地延伸到乡镇(街道)，加大基层的安管力度，强化基层的安管责任，壮大基层的安管力量，逐步扭转乡镇(街道)安全生产“有责无权”和“基层薄弱，基础脆弱”现状，加强与县(市、区)及乡镇政府进行安全监管工作沟通，坚定不移地进行基层安全监管工作体制和安监执法权方面的探索和尝试，努力实现安全生产监管工作关口前移，重心下移。
编辑 林 静
