一群群怀揣希望的年轻人从农村来到城市，用勤劳的双手筑起城市一座座地标。由于他们从事的工作大多是危险性较高的建筑业、制造业，劳动伤害时常与之相伴。修订后的工伤保险条例2011年1月1日实施，条例为农民工工伤维权提供了法律保障，但因种种原因，农民工工伤维权的道路依然艰难。

　　【引子】　2011年11月的一天，北京市房山区一家建筑工地上，从江西到北京来打工的周某结束了一天的工作，正准备从脚手架上下来。突然他脚下一滑，从二楼跌落下来，经诊断为多处开放性骨折。医院告诉他，手术费用需要10万元，不交手术费就不能手术。周某哪里拿得出这10万元?“包工头听说要赔钱，就不再露面了。”病床上的周某为医药费发愁，只能找亲戚朋友东拼西凑了5万元，央求医院，用最便宜的药、最便宜的器械为他手术。他说他还想着治好后继续打工挣钱。半年过去了，至今他依然没有享受到属于他的工伤待遇。

　　1. 预防难

　　安全基础薄弱、违法生产屡禁不止

　　获得劳动保护是劳动者享有的基本权利。“加强劳动保护，改善劳动条件”已明确载入宪法。我国在劳动法、劳动合同法、工会法中对劳动者获得劳动安全卫生保护的权利都有具体规定。工伤保险条例也确立和完善了工伤保险制度，并规定从工伤保险基金中划出专门资金用于工伤预防。

　　但是，我国生产安全事故仍然易发多发。时任国家安全监管总局局长骆琳在今年1月14日召开的全国安全生产工作会议上说，去年全国共发生各类事故347728起，死亡75572人。

　　2011年底，《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》分析了我国安全生产的形势和工伤预防难的原因：我国正处于工业化、城镇化快速发展进程中，处于生产安全事故易发多发的高峰期，安全基础仍然比较薄弱，重特大事故尚未得到有效遏制，非法违法生产经营行为屡禁不止，安全责任不落实、防范和监督管理不到位等问题在一些地方和企业还比较突出。

　　进城务工的农民工大多从事建筑施工、机械制造、煤矿等行业，这些行业劳动风险较大，特别是在个体私营企业中，劳动安全设施匮乏，极易发生安全事故，造成农民工工伤。“目前我国安全生产形势仍然较为严峻，工伤事故频发，农民工首当其冲成为受到工伤事故和职业病危害的重点人群。”人力资源和社会保障部工伤保险司负责人说。

　　“长期以来，我国在工伤预防方面缺乏有效机制，缺少投入，特别是缺乏机制调动用人单位加大安全生产投入的积极性。一些企业抱有侥幸心理，铤而走险违规生产，不愿投入资金改善安全生产设施。”长期从事劳动和社会保障法研究的全国总工会法律顾问、中国人民大学法学院教授关怀说。

　　2. 补偿难

　　工伤认定耗时长、农民工维权能力差

　　工伤认定是保障农民工工伤维权的第一步。一旦发生工伤，能不能及时获得工伤补偿，从而得到及时救治，工伤认定是维护农民工合法权益的关键。“为进一步简化程序，缩短工伤认定时限，工伤保险条例在修订时一是增加了对于事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，社会保障行政部门应当在15日内作出工伤认定结论的规定;二是规定了对工伤认定决定不服的，可以申请行政复议，也可直接申请行政诉讼。”人社部工伤保险司负责人说。

　　然而在实践中，由于用人单位不服工伤认定或者故意拖延，农民工获得工伤补偿的时间可能很长。“从发生工伤到领取工伤保险，必须经过三个阶段：申请工伤认定、劳动能力鉴定、核定并领取工伤保险金。如果用人单位不服工伤认定或者故意拖延，在工伤认定后还有行政复议甚至还有法院的行政诉讼一审、二审程序。农民工拿到工伤保险金时，距离工伤事故发生可能已经过去了两三年，一些人因难以支付足够的医疗费用而病情加重，甚至等不到领取工伤保险金的那一天就离开了人世。”长期从事劳动和社会保障法研究的中国法学会社会法研究会副会长、金杜律师事务所律师姜俊禄博士说。

　　提交劳动关系证明是认定工伤的前提。在申请工伤认定时，当事人如果不能提交劳动合同或证明存在事实劳动关系的材料，需要通过劳动争议仲裁来确认劳动关系。姜俊禄介绍：“根据劳动争议调解仲裁法第43条规定，仲裁庭裁决劳动争议案件，应当自受理仲裁申请之日起45日内结束。案情复杂需要延期的，可延长15日。这样算起来就是60日。单位不服的可在15日内向法院起诉，简易程序3个月，普通程序6个月。仍不服的15日内上诉，二审又是3个月。这仅仅是确认劳动关系的程序，快的话也要将近1年。”

　　农民工文化层次普遍较低，缺乏必要的法律知识、维权意识，是农民工工伤补偿难的又一重要原因。“平时从来没有学过法律，出了工伤要打官司，我们根本不知道该找谁。法院让我们提供证据，但是我们连劳动合同都没有，更不知道怎么搜集证据，只能选择与单位‘私了’。”躺在病床上的周某说。

　　3. 康复难

　　供需矛盾突出、农民工认识存在误区

　　像周某所期待的伤好后继续打工挣钱那样，绝大多数工伤职工都可以通过康复治疗和训练恢复劳动能力，重新走上工作岗位。我国工伤保险条例明确规定：“工伤职工到签订服务协议的医疗机构进行工伤康复的费用，符合规定的，从工伤保险基金支付。”也就是说，国家为符合条件的工伤职工提供免费康复治疗。

　　但现实中，与社会保障部门签订服务协议的工伤康复机构数量非常有限。据北京市人力资源和社会保障局网站显示，北京市工伤康复机构仅有6家。广东工伤康复中心院长唐丹在一次接受媒体采访时做了一个简单测算：即使我国现有的康复机构医疗资源全部有效利用起来，也仅能为30万名病人(包括工伤和非工伤)提供2个月左右的康复治疗，而全国每年需要康复的工伤病人就已经超过了40万人。“工伤康复服务供需严重失衡难以兑现法律的规定，如果不加大投入，提供更多的工伤康复服务资源，工伤职工免费康复治疗制度将成为一纸空文。”关怀表示。

　　根据工伤保险条例的规定，用人单位在工伤康复期间要负担工伤职工的工资和生活费，这使得企业主对工伤康复持消极和抵触态度。许多农民工选择与用人单位“私了”，“私了”之后，工伤职工的后续治疗、康复保障将无从谈起。

　　“由于对工伤康复的不了解以及对工伤康复花销的疑虑等原因，很多工伤职工都放弃了免费康复的机会。”姜俊禄说，“工伤补偿的标准和伤残等级密切相关。4级伤残经过康复可能恢复到5级至6级，生活津贴和补偿费、护理费会下降很多。一些工伤职工为了多拿补偿金而选择不进行工伤康复。”

　　在一次工伤事故中被电锯锯掉了左手半个食指的河南籍农民工戴某，得知康复治疗会延后得到补偿金并有可能降低补偿金的数额之后，选择了不做工伤康复。

　　4. 破难题

　　完善“预防—补偿—康复”三位一体的工伤保险制度

　　关怀介绍，我国工伤保险条例第1条规定了条例的立法目的，即为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。这说明我国立法确定了“预防—补偿—康复”三位一体的工伤保险制度。

　　但是长期以来，我国在工伤保险领域偏重工伤补偿，轻视工伤预防和康复功能。有的企业和职工以为拿到工伤保险金就完事了。

　　据人社部工伤保险司负责人介绍，2009年，人力资源和社会保障部确定了广东、海南、河南的12个地市作为工伤预防试点地区，从工伤保险基金中提取3%至10%不等的资金用于工伤宣传培训和职业健康体检。通过对2007年至2010年试点地区相关数据分析，发现部分城市工伤发生率和事故发生率有了不同程度的下降，农民工维权意识明显增强，轻伤、小伤申报人数增加，许多潜在的职业病也得到发现和早期治疗。

　　关怀建议：“应对工伤预防搞得好、工伤风险降低的企业相应减少工伤保险缴费率，这样可以鼓励企业投入更多资金和精力用于劳动安全保障和工伤预防。”

　　针对工伤认定、劳动能力鉴定和补偿程序复杂、耗时较长的问题，姜俊禄建议，缩短认定周期，对工伤危重病人应该建立绿色通道，特事特办，让救命钱尽快到达病人手中。可以考虑建立工伤紧急救助基金，对于因工受伤需要紧急救助而无法支付紧急医疗费用的职工，使用该基金垫付抢救费用。

　　为解决工伤补偿难的问题，工伤保险条例规定，即使用人单位没给职工交纳工伤保险，发生事故后，职工仍然可以申请工伤认定，享受工伤待遇，由用人单位支付。如果用人单位不支付，可以由工伤保险基金先行支付。

　　近几年，各地工伤保险部门采取了一系列措施，深入企业，向职工和用人单位普及工伤保险相关政策法规，帮助工伤职工走出工伤认定维权误区，通过普法宣传减少了因不了解工伤保险政策而错失或超期认定的案件发生率。

　　工伤康复是工伤维权的最后一个环节。“要全面保障农民工的合法权益，就必须扭转重补偿、轻康复的状况，加大对工伤康复的投入，从工伤保险基金中划拨专门资金用于康复事业，建立更多的工伤康复中心、疗养院。针对农民工法律意识淡薄、对工伤康复认识缺乏的现状，有关部门还应该加大宣传力度，消除农民工害怕康复后影响评残补偿的误解。”关怀建议。

　　据了解，下一步，人社部将充分利用现有医疗资源和康复资源，规范工伤康复管理服务，积极推进工伤康复人才培养和工伤康复机构建设工作，坚持先治疗康复、后评残补偿的工伤保险原则，使其尽可能回归社会和生活。