2010年12月24日，国务院公布了新修改的《工伤保险条例》(以下简称“新《条例》”)，一共做了24处实质修改、占全部条例的1/3，并于 2011年1月1日正式实施。随着一系列法律修改完善，农民工工伤维权难题究竟在哪些方面已经获得了解决，哪些方面还有待改进?(《半月谈内部版》 2011年第2期)

　　图表：我国参加工伤保险的职工增至1.58亿人新华社发

　　加重用人单位不协助调查的行政处罚，劳动关系确认难题依然待解

　　在破解工伤认定难方面，新《条例》规定了对拒不协助工伤认定调查核实的用人单位的行政处罚。用人单位拒不协助社会保障行政部门对事故进行调查核实，可处2000元以上2万元以下罚款。新《条例》对不协助工伤认定调查的处罚力度加大，有利于督促用人单位配合社会保险部门调查核实工伤事故。

　　但是，工伤认定的另一阻碍劳动关系确认难题没有解决。根据规定，提交劳动关系证明是认定工伤的前提。农民工在申请工伤认定时，如不能提交劳动合同或证明存在事实劳动关系的材料，劳动保障行政部门一般会出具劳动关系补正通知书，告知劳动者通过劳动争议仲裁来确认劳动关系。而这一过程很漫长。

　　来京打工的吉林人孙小丹申请工伤认定因无法提交劳动关系证据，不得已通过仲裁诉讼来确认劳动关系。据其代理律师韩世春介绍，她的案件在劳动争议中算少有的顺利，但劳动争议仲裁与两审民事程序仍然用去10个月。随着工伤保险待遇的提高，将会有越来越多的未参保用人单位通过“去劳动关系化”的手段，阻止劳动者获得劳动关系证据，以逃避工伤赔偿的义务，或者在劳动关系确认程序中将劳动者拖得筋疲力尽。

　　事实上，许多农民工因不堪确认劳动关系的漫长程序，没坚持到工伤认定程序就中途放弃，最后不得已接受用人单位提出的低额赔偿。如果劳动者的私力救济都可以最终确认劳动关系的话，那么具有公权力的社会保障行政部门就更有能力来调查确认劳动者的劳动关系了，况且社会保障行政部门本身也负有调查核实劳动者与用人单位是否存在劳动关系的职责。如果将劳动关系与工伤事故一并列入社会保障部门的调查范围，无疑可以从根本上解决工伤认定的难题。

　　工伤保险基金先行支付制度有望从根本上解决工伤赔偿难题

　　对于工伤农民工来说，历尽辛苦走完所有工伤处理程序，最担心的问题就是赢了官司拿不到钱。众所周知，很多单位为了逃避赔偿责任，往往提前转移财产。

　　为解决这一难题，《社会保险法》第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”工伤保险待遇的主要追偿责任从劳动者本人转向工伤保险基金，工伤农民工的工伤保险待遇有了制度保障。工伤保险基金向工伤农民工支付工伤保险待遇后，向用人单位追偿垫付工伤保险待遇的财务风险全部由工伤保险基金承担。工伤保险基金可以通过征收机构向用人单位催缴、向当地行政部门申请直接从用人单位的账户划拨或者申请人民法院扣押、查封、拍卖用人单位价值相当于应当支付工伤保险待遇的财产，以拍卖所得抵缴工伤保险基金垫付的工伤保险待遇。

　　然而，什么情况下“用人单位不支付工伤保险待遇”依然模糊。有关专家建议，在制定《社会保险法》实施细则时，要明确限定用人单位在规定的时间内(如60天)没有支付工伤保险待遇的，由工伤保险基金先行支付工伤保险待遇。如果非要以劳动者穷尽法律程序(特别是执行程序)追偿为标准，那么《社会保险法》第四十一条的效用将大打折扣。

　　工伤认定与工伤赔偿是关键，简化工伤处理程序是新制度努力方向

　　工伤案件处理一般要经过3个环节：工伤认定、劳动能力鉴定和工伤保险待遇给付。对于没有参保也没有签订劳动合同的农民工而言，还要增加一个环节即确认劳动关系;更无奈的是，还需要经过大量的仲裁诉讼程序才能实现工伤保险待遇。按照修改前的《工伤保险条例》规定，农民工走完整个工伤处理程序，需要经过劳动关系确认、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇给付等共计13个法律程序，耗时最长时间可达6年以上。

　　繁杂的程序与漫长的等待往往导致工伤职工由轻伤拖成重伤、由重伤拖成死亡的恶果。陕西籍农民工刘峰赴山西临汾打工遭遇工伤，双臂截肢时才16岁，因为工伤赔偿难打官司打了10年，艰难程度可想而知。如果工伤认定与工伤赔偿在新制度下得到完全破解，那么工伤维权过程难的问题也就可以迎刃而解。

　　新《条例》也的确体现出了简化工伤处理程序的努力。条文规定：对于事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，应当在15日内作出工伤认定的决定;明确再次鉴定和复查鉴定的时限;取消工伤认定争议中的行政复议前置程序;规定行政复议和行政诉讼期间不停止向认定工伤的职工支付治疗工伤的医疗费用。这些对参保职工的工伤权益保障无疑是有利的。但是对于未参保的农民工而言，仍有很多难题有待破解。如新《条例》规定了“社会保险行政部门作出认定为工伤的决定后发生行政复议、行政诉讼的，行政复议和行政诉讼期间不停止支付工伤职工治疗工伤的医疗费用”，但如果用人单位不支付，劳动者还是要通过劳动争议仲裁诉讼的方式来主张工伤医疗费。至于工伤医疗费以外的工伤保险待遇，还得等行政复议与行政诉讼结束以后才能主张，而那又将是一轮劳动争议仲裁诉讼程序。如果将“行政复议和行政诉讼期间不停止支付工伤职工治疗工伤的医疗费用”改为“行政复议和行政诉讼期间不停止支付工伤职工工伤保险待遇”，就不会多一轮程序的困扰。