一、据以研究的案例
韩某于2002年10月进入区环卫处从事道路保洁工作，双方没有签订正式劳动合同，只与环卫处签订了一份《岗位责任书》，该岗位责任书对韩某从事的具体工作有十分具体的管理规定，并有详细的奖惩规定。2003年9月清晨，韩某在工作区域内工作时，被一辆大货车挂倒，后被送往医院救治，区环卫处承担了一部分医疗费用，其余由肇事司机支付，此次交通事故经交警部门认定肇事司机负全部责任，肇事方与韩某达成了赔偿协议，由肇事司机支付医疗费、护理费、误工工资及后期治疗费共计3.2万元，该项费用已全部支付给了韩某。韩某出院后向其所在单位的上级主管认定工伤的行政部门——区人事局申请认定工伤。区人事局在收到该申请后进行审查后认为：区环卫处没有按区人事局的要求的程序使用临时用工，并且也未按规定的程序申请工伤认定，该申请不属于人事部门受理范围，作出答复不予受理。韩某不服即向区政府申请复议，区政府经复议认为区人事局的答复程序和依据合法，维持了人事局的答复。韩某即向区人民法院提起了行政诉讼，要求撤销人事局不予受理的具体行政行为。此案虽然最后经区人事局给韩某和区环卫处作工作，达成了调解协议，以韩某撤诉而告终。但由此案引发出的深层次的问题——事业单位临时工的权益保护却应引起立法机关的足够重视。

二、问题的提出

作为一名劳动者在工作过程中因意外事故遭受伤害后，能及时获得救治和补偿，而在补偿之前由国家有权机关或授权机构进行工伤认定是一个非常重要的环节，也是劳动者权益受到国家保障的入口，他的主旨是在调节劳动者和用工单位的利益平衡，作为弱者的劳动者利益无疑是国家首先要维护的，哪些人应纳入工伤保障条例，哪些应由民事合同关系当事人约定，这都应由立法者认真进行考量。

韩某作为一名普通的劳动者，在工作区域、工作时间和因工作原因受伤，理应根据相关法律法规获得相关补偿，而由于现行法律法规的不明确规定，有关国家机关相互推诿，致使他们的合法权益长期得不到维护，这也是我们在建设合谐社会中不合谐的一个因素。

此案涉及的两个法律问题：一是韩某受伤是否属工伤；二是韩某的工伤认定应由哪个国家机关管理。韩某是否属工伤？国家关于工伤认定的主要依据是国务院2004年1月1日实施的《工伤保险条例》，《条例》以国务院名义颁布，属行政法规，效力次于法律，目前是工伤认定的主要依据。《条例》第十四条规定在工作时间和工作场所内因工作原因受到事故伤害的应认定为工伤。韩某系在工作时间因工作原因工作场所内因受到事故伤害应属工伤，这是没有什么异议的。之所以说属于工伤是因为符合工伤认定的条件：一是韩某与环卫处存在劳动关系，虽然目前对劳动关系的界定没有统一的认识 ，但至少可以从这三个方面进行认定：

一是主体合法。劳动关系的主体是双方当事人，即劳动者和用人单位。劳动法第二条规定：在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者适用本法。国家机关、事业单位、社会团体和与之建立劳动关系的劳动者，依照本法执行。可见国家机关、事业单位、社会团体应视为用人单位（因此韩某所在的环卫处是用工主体），而韩某的身份就是劳动者。

二是程序合法。从形成劳动关系的程序来看，书面劳动合同是判断劳动关系的基础标准，因此是否存在劳动合同是判断劳动者与用人单位之间是否存在劳动关系的前提和基础。但是我国劳动法未对签订劳动合同的时间提出具体要求，给一些用人单位规避劳动行政监管提供了可乘之机，也给判断劳动关系确立与否带来了难度。因此在《贯彻执行〈劳动法〉若干问题的意见》中关于适用范围第2点规定：中国境内的企业、个体经济组织与劳动者之间，只要形成劳动关系，即劳动者事实上已成为企业、个体经济组织成员，并提供有偿劳动，适用劳动法。可见只要存在事实劳动关系，即劳动关系主体的双方当事人履行了主要义务和权利，就可以认定劳动关系的存在，可见签订劳动合同不是劳动关系存在的绝对前提条件。在本案中可以看出环卫处与韩某虽然没有签订正式劳动合同只签订有一个岗位责任制，但是环卫处个体工作中不仅提供了劳动工具，而且履行了具体管理环卫工人的职责，其岗位责任制名为承包合同，实为一个变相的劳动合同，据此可以认定劳动关系的存在。

三是内容合法。用人单位与劳动者签订的劳动合同的内容应合法。作为劳动合同而言，无效的劳动合同不具有法律约束力。根据劳动法第十八条规定：下列劳动合同无效：（1）违反法律、行政法规的劳动合同；（2）采用欺诈、威胁等手段订立的劳动合同。无效的劳动合同，从订立的时候起，就没有法律约束力。确认劳动合同部分无效的，不影响其余部分的效力，其余部分仍然有效。劳动合同的无效，由劳动争议仲裁委员或人民法院确认。可见劳动合同的内容合法才受法律保护，用人单位利用不平等的地位与劳动者签订的不对等合同中不利于劳动者的条款是不受法律保护的。因此韩某与环卫处签订的合同中虽然有关在劳动中受伤责任自负等被称为生死条款的内容，但其规定是无效的也是不受法律保护，韩某同样可以享有法律规定的权利，申请工伤认定。

韩某的工伤认定应由哪个机关管理？韩某在向人事局提起工伤认定之初，曾向劳动局咨询工伤认定，而劳动局则答复：根据《工伤保险条例》的第三条规定：“中华人民共和国境内的各类企业有雇工的个体工商户应当依据本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或雇工缴纳工伤保险费” 。因此事业单位人员不在劳动局工伤认定范围之内。人事部门当初不予受理的主要理由是，人事部门目前关于职工的工伤认定工作的前提是劳动者是行政事业单位在编在册的正式工作人员，即所谓的正式工，而向韩某这样的临时人员不在人事部门认定工伤的范围内，人事部门无法受理。由于劳动部门和人事部门都不受理，那么韩某的工伤究尽应由哪个部门来确认。根据《工伤保险条例》第六十二条规定：“其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位的工伤保险办法，由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、民政部门、财政部门等部门参照本条例另行规定，报国务院批准后施行。”但是目前机关、事业单位人中员特别是临时工的工伤认定办法至今未出台，导致人事部门和劳动保障都不受理的难堪局面。

三、问题解决的建议

韩某作为一名劳动者，在工作中受伤理应根据法律法规受到保护，因此在目前尚无具体规定的情况下，县级人民政府可以根据职权指定一个部门受理此类工伤认定案件，笔者认为指定劳动保障部门比较合理。其理由如下：

一是有利于整合行政资源。目前工伤认定分别由劳动和人事部门两家来认定，而这两家只对有具体规定人员的工伤进行认定，而对法律法规比较模糊的则相互推诿，使一些劳动者的合法权利长期得不到保护，留下了行政管理的漏洞。事情往往是这样，要众人管一件事，可能出现的要么都不管，要么争着管，对行政资源造成了很大的浪费，政府应理顺行政管理权限，划分具体职责，由一家来管就不会出现相互推诿的情况，管不好就可以直接追究责任。将人事部门关于行政事业单位工伤认定的职责划入劳动部门统一管理将大大提高行政效能。

二是防止行政不作为。划入一个部门来管显而易见的好处就是防止不作为，既然已明确有一家来管理，即所有工伤的认定工作即有劳动部门统一认定，劳动部门对属工伤认定范围内的不予受理就是不作为，申请人可以复议或起诉、能有效监督其认定行为，不会出现推诿现象。

三是劳动部门管理有优势。将工伤认定统一划入劳动部门统一认定至少有以下优势：（一）有法律法规支持，劳动法和工伤保险条例都已明确规定了劳动工伤认定由劳动行政部门管辖的规定，劳动部门是依法认定。而且前人事部门工伤认定的依据主要是上级文件，依据的层级较低，而且具有随意性。（二）是现在劳动部门有专业人员，劳动保障中的工伤认定已进行多年，特别是有一大批有经验的专业人员从事工伤认定工作，其行业优势明显。（三）劳动部门管得住。目前劳动保险金统筹都纳入劳动部门管理，对各单位和部门的情况十分清楚，并且行政事业单位退休人员的退休金有很多地方已纳入劳动部门统一发放，工伤认定交由他们认定，也十分有利于工伤认定后的落实执行，减少行政环节，提高办事效率。