河南省濮阳市中级人民法院行政判决书

　　上诉人(一审原告)新乡方圆建设监理有限公司。

　　法定代表人 吉秀民，董事长。

　　委托代理人 邵文娟，河南泽民律师事务所律师。

　　被上诉人(一审被告) 濮阳市安全生产监督管理局

　　法定代表人 李光耀，局长。

　　委托代理人 田华刚，河南金谋律师事务所律师。

　　上诉人新乡方圆建设监理有限公司因安全生产监督行政处罚一案，不服华龙区人民法院(2010)华法行初字第19号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。

　　一审被告濮阳市安全生产监督管理局于2010年2月9日作出(濮市)安监管罚字[2009]第(23)号行政处罚决定，认定新乡方圆建设监理有限公司对工程违规分包失察，对安全生产的监理不到位，对中原油田建设集团榆济输气管道线路工程第十六标段施工工地“7.21”触电事故的发生负有重要责任的行为，以上事实违反《中华人民共和国安全生产法》第四条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第37条之规定，决定对新乡方圆建设监理有限公司罚款15万元。新乡方圆建设监理有限公司不服，向华龙区人民法院提起行政诉讼。

　　一审法院审理查明，2007年6月25日原告新乡方圆建设监理有限公司与中原油田建设集团榆济输气管道线路工程项目经理部签订《榆林—济南输气管道工程线路工程第四标段委托监理合同》一份，该合同第4.2.4约定：核查施工现场专职管理人员和特殊工种人员持证上岗情况;第4.2.8约定：对工程实施全过程监理。原告新乡方圆建设监理有限公司制定的《榆林—济南输气管道工程监理规划》第三部分监理工作内容中第3.4.2工程施工检查第(2)规定：对所有到达现场的设备、部件/材料进行验证;第(4)规定：检查施工现场专职管理人员和特殊工种人员质证上岗情况;第(8)规定：实施全过程、全方位、全天候的工程监理，重点加强对焊工考试、焊接、防腐、试压等对工程质量有重大影响的工序质量。第十部分监理工作方法与措施中第10.1.4(2)E规定：下达停工指令：为保证工程质量，出现下述情况之一者，监理工程师有权指令承包商立即停工整改：擅自让未经同意的分包单位进场作业者。

　　2008年12月19日，中国石油化工股份有限公司天然气分公司榆济输气管道工程项目经理部与中原油田建设集团公司签订《榆林——济南输气管道工程线路工程第十六标段施工合同》，由中原油田建设集团公司承包榆济输气管道工程线路工程第十六标段的管道安装工程。该合同约定，监理单位为“新乡方圆建设监理中心”;发包人不指定分包商;承包人不可以分包项目。中原油田建设集团公司由榆济输气管道工程中原油田建设集团线路十六标段项目部负责该工程。2009年1月8日，濮阳市万祥建筑劳务有限公司与榆济输气管道工程中原油田建设集团线路十六标段项目部签订《建设工程施工专业分包合同》。2009年6月9日，李井忠以濮阳市万祥建筑劳务有限公司名义，在未加盖濮阳市万祥建筑劳务有限公司公章的情况下，与榆济输气管道工程中原油田建设集团线路十六标段项目部签订了《补充协议》，承包了含事故发生地点在内的中508×7.1管线安装5.5公里。

　　2009年7月21日约11时40分左右，个体司机王言晖开吊车到采油三厂马寨联合站东100米处。李井忠所带领的施工队的姚红利等人和中原油田建设集团公司建筑安装工程处项目副经理杨涛、材料员闫友谊到现场指挥王言晖在高压线下卸车。在卸车过程中，吊臂碰到高压线，闫友谊、姚红利遇电击死亡。事故发生时原告新乡方圆建设监理有限公司监理人员未在现场。

　　2009年7月22日榆林一济南输气管道工程中原油田建设集团线路十六标段项目部出具一份证明，内容为：“施工工作时间为：上午07：—11：00;下午15：00—19：00”。2010年1月21日该项目部又出具一份证明，内容为：“2009年10月中旬，新乡方圆建设监理工程公司到我单位，拿出一份落款为2009年7月22日的工作证明，称为上报材料补充证明，让我单位为其盖章，该证明中的工作时间与事实不符，事实是7月份当时的工作时间为上午8：00--12：00，12点后吃饭"。

　　另查明：吊车司机王言晖不属于《施工人员资格报审表》中的人员。《中原油田建设集团公司工程项目开工评价表》中评价内容一栏中显示：“分包队伍主体资格、分包队伍立项、分包合同签订”，均经确认人及评价人签字，该评价表原告新乡方圆建设监理有限公司已经收到。

　　一审法院认为：原告新乡方圆建设监理有限公司作为《榆林一济南输气管道工程线路工程第十六标段施工合同》中约定的监理单位，未按照《委托监理合同》中的约定对事故司机王言晖的资证及其所操作吊车进行验证，且在卸车过程中原告新乡方圆建设监理有限公司监理人员未在施工现场。被告濮阳市安全生产监督管理局认定原告新乡方圆建设监理有限公司存在对安全生产的监理不到位的行为，本院予以支持。

　　中国石油化工股份有限公司天然气分公司与中原油田建设集团公司签订的《榆林一济南输气管道工程线路工程第十六标段施工合同》中约定承包人中原油田建设集团公司无权分包或转让工程。原告新乡方圆建设监理有限公司已收到了施工方提交的《中原油田建设集团公司工程项目开工评价表》，该表中显示工程分包内容。原告新乡方圆建设监理有限公司称该工程中不存在分包的事实，未能提供相应证据加以反驳被告濮阳市安全生产监督管理局提供的证据，故对其主张本院不予支持。被告濮阳市安全生产监督管理局认定原告新乡方圆建设监理有限公司存在分包失察的行为，本院予以支持。

　　《(中华人民共和国安全生产法)释义》第二条规定，《安全生产法》适用主体范围包括：一切从事生产经营活动的国有企业事业单位、集体所有制的企业事业单位、股份制企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业、合伙企业、个人独资企业等，不论其经济性质如何、规模大小，只要从事生产经营活动的，都应遵守本法的各项规定，违反本法规定的行为将受到法律的追究。原告新乡方圆建设监理有限公司称被告濮阳市安全生产监督管理局适用《中华人民共和国安全生产法》对其进行处罚，适用法律错误，本院不予支持。

　　综上所述，被告濮阳市安全生产监督管理局辩称其作出的(濮市)安监管罚字[2009]第23号行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法维持的理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决维持被告濮阳市安全生产监督管理局作出的(濮市)安监管罚字 [2009]第23号行政处罚决定。

　　上诉人新乡方圆建设监理有限公司对判决不服，提起上诉。其主要上诉理由：一、上诉人不存在监理失察的责任，2009年7月事全年气温最高时期，按劳动保护应避开酷暑，故施工方规定施工组施工时间是上午7时—11时，下午15时—19时，而拉管子车11时40分到现场，吊车12时到现场，发生事故时间在12时40分，显然是施工单位下班时间违规作业所致，施工方的所作所为是在我方不知情的情况下操作的，使我公司无法履行监理职责。二、被上诉人对上诉人处罚适用法律错误且没有法律依据。被上诉人适用的《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》，并未规定监理公司是“生产经营单位”和“事故发生单位”，也未对监理公司如何处罚作出规定，只有《建设工程安全生产管理条例》作出明确规定。三、上诉人对事故不应承担责任。按照行业规则，上诉人履行监理职责的方法是：旁站、巡视和平行检验。卸车并非属旁站工序，不能认为发生事故时上诉人监理人员未在现场，就是监理失察的证据或理由。综上，本次事故发生的真正原因是施工方不按工序施工，违章作业，应由施工方独立承担法律责任，事故的发生与上诉人没有任何关联与因果关系，要求撤销原判，撤销处罚决定。

　　被上诉人濮阳市安全生产监督管理局辩称：一、一审法院认定事实清楚，证据确实充分。上诉人认为自己不存在监理、分包失察的观点没有证据支持，上诉人作为监理单位，在施工单位提供开工评价表已显示分包的情况下，未能及时发现，存在分包失察行为;同时未按监理合同对事故司机的资证及吊车进行验证，在工作时间(8时—12时)内施工单位卸车时，监理人员未在现场，存在监理失察的行为。上诉人对安全生产的监理不到位是导致此次事故的发生的间接原因。二、一审法院适用法律正确。上诉人认为答辩人无权处罚以及适用法律错误的观点不当。上诉人从事的监理活动属于生产经营活动范围，是生产经营单位，理应受到安全生产法的调整。《生产安全事故报告和调查处理条例》是国务院针对安全生产事故专门制定的行政法规，属于发生安全事故时首先适用的法律，答辩人处理本次事故适用该条例完全正确，要求驳回上诉，维持原判。

　　本院审理查明事实与一审查明事实一致。

　　本院另查明，濮阳市安全监督管理局因“7.21”触电事故对中原油田建设集团公司罚款18万元，对该公司总经理朱跃武罚款3万元，对濮阳市万祥建筑劳务有限公司总经理李相姣罚款3万元，对该公司施工队队长李井忠罚款2万元，对濮阳市中建实业中心调度员徐明英罚款8000元，以上罚款均已执行到位。

　　本院认为：《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产适用本法。”第九条规定：“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”，濮阳市安全生产监督管理局具有对安全生产事故进行行政处罚的法定职权。

　　本案上诉人作为监理单位，在施工方提供的开工评价表已显示有分包行为的情况下，未及时制止，违反监理合同约定，存在分包失察行为;在工作时间(8时—12时)内，施工方进行防腐管卸车作业时，未按监理合同对进行卸车作业的吊车司机及吊车的资证进行检验，存在监理失察的行为，被上诉人依据《安全生产法》及《安全生产事故报告和调查处理条例》对其进行行政处罚并无不当。但“7.21”触电事故发生的直接原因是中原油田建设集团公司安全生产管理不到位，施工方与分包方违章作业所致。上诉人对工程违规分包失察，对安全生产的监理不到位，是此次事故发生的间接原因。本次事故导致二人死亡，按照《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，属一般事故，对事故发生单位应处10万元以上20万以下的罚款。在本次事故中，被上诉人对事故中负主要责任的中原油田建设集团公司罚款18万元，考虑本案上诉人在这次事故中应负的责任及被上诉人对其他各方责任人的处罚情况，被上诉人对上诉人罚款15万元显失公正，一审法院维持不当，应予判决变更。上诉人主要证据不足，对其上诉理由本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条(二)项，第五十四条(四)项之规定，判决如下：

　　一、撤销濮阳市华龙区人民法院(2010)华法行初字第19号行政判决;

　　二、变更濮阳市安全生产监督管理局2010年2月9日对新乡方圆建设监理有限公司作出的(濮市)安监管罚字[2009]第(23)号行政处罚决定，将罚款15万元改为罚款10万元。

　　本案一、二审诉讼费各50元，均由被上诉人承担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 钟振江

　　审 判 员 蔡晓军

　　审 判 员 贾向阳

　　二O一O年十一月十日

　　书 记 员 王 敏

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