医院的广播不停呼叫着一个小朋友的名字，60多岁的阿婆冲上去：“是不是我的孙女?是不是我的孙女? ”当被告知“不是”，她的眼神黯淡了。

　　这位阿婆的孙女，在甘肃省庆阳市正宁县榆林子镇“小博士”幼儿园就读。11月16日，她的孙女乘坐的校车超载逆行，与一辆陕西籍大翻斗运煤车迎面相撞。

　　这辆用作校车的金杯面包车，被撞后严重变形，车头几乎全毁。校车限载9人，却挤满了62个孩子，加上司机和老师，共64人。司机和4个孩子当场身亡，教师和14个孩子因伤势严重救治无效死亡。另外44个受伤的孩子中，又有1名于11月17日晚间死亡。这位阿婆至17日还没有找到自己的孙女。

　　这些受伤孩子，父母多在外打工，平日由爷爷奶奶照看。一位在医院帮忙的义工告诉财新《新世纪》，当夜，医院里随处可见焦虑的老人，他们目光呆滞，一位老太太绝望地靠墙，旁边是她表情木讷的老伴;还有一位老太太嚎啕大哭。

　　“这些孩子是老人的‘心头肉’，伤着孩子比他们自己受伤还难受。”一位家长告诉财新《新世纪》记者。

　　这仅仅是近期多起校车事故之一。2011年，全国有报道可查的校车伤亡事故已有七起，而以此次甘肃庆阳幼儿园校车事故伤亡最为惨重。

　　致命超载

　　11月16日晚，甘肃省政府新闻办公室(下称新闻办)通报：“小博士”幼儿园接送校车相关手续合法;校车司机的一切手续亦合法。

　　这样一辆“合法”的校车，是如何违章运营的?

　　事发幼儿园所在的正宁县，位于甘肃省庆阳市东南部，辖四镇六乡。榆林子镇在正宁县西南方向，是该县“人口大镇、经济强镇、产业重镇”。这个大镇上仅有“小博士”这惟一一所幼儿园，共有700余名学生、28名教职工。

　　为了接送孩子上学，幼儿园购进四辆金杯面包车作为校车。这些金杯车均按照有关规定进行了涂装，黄色的车身上也配备了相关的标识，早晚各一趟接送孩子。每个孩子每学期680元学费中，包括了80元的车费。路程远的还要多交20元。

　　不过，这些外表上看起来像模像样的校车，里面却是另一番景象。准载9人的金杯车座椅都被拆掉，换上几根横木，“孩子每天就一个个挤在一起。”一位武姓家长说。

　　有条件的家长往往自己开车送孩子上学。但不少留守儿童，父母常年不在身边，只能坐这种改装校车。出事校车里的孩子大部分来自于家咀村，离幼儿园10里地。“镇上就这一所幼儿园，离家远，又都是山路，我们自己没车，只能让孩子坐校车。”一位武姓家长说。

　　多位家长告诉财新《新世纪》记者，他们曾跟学校反映，校车挤那么多孩子不安全，“人家没理我们。学校就这样的条件，愿意上就上，不愿意上也没人强迫。”

　　一位当地人介绍，镇上面包车超载现象很普遍。一位家长更称校车超载现象已有“三五年了”。这样的超载运营，本地人早已习以为常。

　　监管失守

　　家长们认为，事故原因之一是车体安全标准本身不达标，加之经过改装，更减少了安全系数。然而，国家教育行政学院培训部副主任李静波指出，中国在2010年颁布实施了《专用小学生校车安全技术条件》。从安全标准的角度看，已经相当严格。

　　公众的第一层追问是：这辆经过改装、明显不符合安全规范的面包车，何以能办“合法手续”?

　　2007年，专门的校车标准《〈机动车运行安全技术条件〉(GB7258-2004)第2号修改单》(下称第二号修改单)出台。该标准将校车分为“专用”和“非专用”两类。专用校车是设计和制造上专门针对运送学生的校车，相应的《专用校车标准》在2010年出台。“长鼻子”美式校车便是此类校车典型，但造价高昂，全国使用者寥寥。

　　绝大多数的校车属于“非专用”校车，尽管设计和制造并非专门针对运送学生，但只要能按照国家标准设置校车标识，也可在相关部门登记造册。

　　甘肃省在2010年专门发文明确：幼儿园购置或租用符合安全标准的车辆作为校车时，需填写《校车审查备案表》，报县级教育行政部门，会同同级公安交通管理部门审查合格，喷涂车辆外观标识，核发校车标牌，并报市州教育行政部门备案，到市州交警支队车管所办理变更和备案登记，换发行驶证后，方可使用。

　　财新《新世纪》记者从正宁县教育局了解到，该县校车均由教育局、县交警大队、市教育局、市交警大队四方联合批准。出事的校车，也履行了相关手续。

　　然而，对照第二号修改单中对校车的一些基本要求，例如座椅、安全带的设置等，出事的校车明显不合格。正宁县有关部门无法对此作出解释。

　　若校车是在登记后才进行改装，相关部门也并非就不再有监管职责。从正宁县到教育部，每年都有相当多的文件，要求地方政府对校车安全情况进行排查;要求学校、幼儿园自查。不过这些“排查”和“自查”并未形成制度，也无明确的管理责任。

　　就在出事前三天，甘肃省还启动了对校车安全隐患集中排查整治行动。这样的运动式检查并非完全没有效果。甘肃庆阳市教育局在接受中新社记者采访时透露，就在事故前三天的检查中，庆阳市教育局、正宁县教育局发现“小博士”幼儿园存在校车超载情况，曾勒令幼儿园进行整改。

　　公众的第二层追问是：既然已发现超载，为何还无法制止?

　　事实上，惩处超载行为，是交警部门的职责。在校车管理问题上，不同职能部门之间职权不分的现象早已被学者诟病。北京师范大学教授袁桂林认为，在校车安全监管方面，教育、公安、交通部门“共同管理、共同负责”，最后往往是“无人管理、无人负责”。

　　事故发生后，肇事货车司机樊军刚和“小博士”幼儿园董事长李军刚率先被县公安局刑事拘留。一位不愿透露姓名的家长强调，幼儿园校车超载，监管者不应免责。他说：“超载三年、五年，政府监管部门干什么去了?”

　　谁来负责?

　　事故当晚，甘肃省教育厅紧急下发通知，要求各级教育行政部门和各学校立即开展一次“全面的校园交通安全大检查”。第二天，教育部也下发通知，要求全国展开校车安全检查。

　　对此，袁桂林说，校车安全问题的治理从来都是出了事“一阵风就过去了”。中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙则认为，当前政府能做的，无非“查”和“关”。事实上，无论是否出现此次事故，对车辆超载等问题都需要严查。但农村地区执法弱、成本高。严查需要大量行政成本的投入，若这种投入不是常态的、可持续的，所谓严查不过是“装装样子”。

　　长期关注儿童安全保障的北京师范大学公益研究院院长王振耀介绍，对于校车安全管理，中国已有相当多的文件、规范和标准。问题是，这些规范最后往往变成了口号，没有具体的执行人和责任人。现代公共管理不仅要有标准和规范，更要明确管理责任。管理不严的同时，违法成本过低，导致校车安全隐患难除。

　　袁桂林认为，校车管理存在的一个问题是公安、教育、交通等部门无明确职权分工。他建议，将校车视为学校后勤保障系统的一部分，明晰教育部门在校车系统中的责任主体地位，赋予教育部门在校车管理上明确的事权和协调权，使其有权协调诸如公安、交通、运营公司等部门，使各部门做到各司其职、各负其责。

　　如何提供校车服务

　　甘肃重大校车事故将“校车安全”问题推上风口浪尖。中国校车普遍质量不达标，合规校车供给短缺的现象浮出水面。

　　学者们认为，校车服务供给不足，是“违章”和“超载”的主要诱因。

　　未来如何保证合法运营的校车供给?中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙认为，学校方面为了应对检查，在没有更多资金来源的情况下，只能调整学校的支出结构。原来投入在教学方面的资金，可能需要拿来补充校车的运营。一旦资金调整不了，就会停开校车。

　　“大家一关注校车，校车就没了。”毛寿龙认为，这样并未解决问题，无非是将校车的安全风险分散到了各个家庭。有可能家庭单独为孩子提供的交通条件，比校车还要差。

　　北京师范大学公益研究院院长王振耀认为，如果校车服务不作为公共服务来考虑，当前的种种问题难以彻底解决。

　　曾在美国生活过的王振耀对美国的校车制度印象深刻。他介绍，美国的校车服务由财政支持、财政保障，有的是政府购买服务，有的则将司机纳入公务员体系管理，由政府直接提供服务。政府对校车管理严格，校车统一规格标准，安全第一，服务周到，交通行驶中实行校车优先。

　　王振耀说，将更多的资源投入到包括校车服务在内的社会公共服务中，是中国政府向服务型政府转变的题中之义。

　　政府将校车看做义务教育的内容，并通过整合社会资源、发行国债等多种方式来发展校车产业，实施标准化的校车系统，是北京师范大学教授袁桂林的主张。他建议国务院尽快制定《校车运营条例和管理办法》，一方面明确政府在校车方面的专项资金投入，另一方面将校车的安全管理上升到行政法规层面，明确校车的质量标准、统一标识和运营条件与监督机制，制定“校车优先”的具体规则和实施细则。

　　2011年8月24日，教育部将浙江省德清县、山东省威海市和无棣县、辽宁省桓仁县、黑龙江省鸡西市以及陕西省西安市阎良区，作为中小学校车运营管理的试点地区。试点的核心便是政府为校车的购置、运营环境提供保障或补贴，同时建立起严格的运营规范。

　　不过，以德清县为例，该县购置的14辆美式专用校车，每一辆价格在40万元。而运营经费更是不菲，据称“换个轮胎也要1000块钱”。这让正宁这样的西部县市根本无法想象。正宁县政府宣传部门有关人士告诉财新《新世纪》记者，目前政府对学前教育投入极少，对民办教育的补贴几乎没有，对校车更没有补贴。

　　但网友们认为地方政府“不差钱”。根据民建甘肃省委2005年抽样调查测算的数据，甘肃省每年的公车购置、运营费用达到13.4亿多元。若试点公车改革的话，甘肃省每年财政支出可节约6.7亿元。

　　在毛寿龙看来，中国基础教育的保障责任基本上在县级及以下政府，学前教育的投资更少，政府资源有限，政府不可能普惠性地给所有学校提供校车、提供运营补贴。最多做几个“样本”;而能成为样本、试点的，往往是一些特权学校。

　　他表示，政府首先能做的，是对校车的质量、运营进行严查;校车服务的提供，仍应实行多元化，全部依赖政府提供服务将助长教育的垄断。

　　袁桂林则指出，从校车的运营模式来看，即使在美国，政府也是主要的投资方，经营权在各个公司。但中国校车系统的实施，仅仅依靠单一的政府或市场机制也是不现实的，而应采取政府和市场相结合的模式，即由政府主导。但政府的责任不是对校车运营的垄断，而是创造公平的竞争环境，在整个过程中起引导、管理、监督与检查的作用。

　　他认为，政府应该出钱购买服务，各运营公司通过校车系统可以获得经常的稳定性收益，避免承担市场风险。同时，政府也要为民间组织和民间机构提供一些优惠政策，鼓励民间组织参与校车的运营和管理。