■ 观察家·学习贯彻十九大精神系列评论之二

　　设立“顶层机构”，有利于改变生态环境的多头管理，还能避免国有自然资源资产所有权人和管理人集“裁判员”、“运动员”于一身的局面。

　　十九大报告提出，加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

　　“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”，意味着我国将设立新的顶层机构，对全国各地的矿产、水体、森林、草原、湿地等各类自然资源统一行使所有权和管理权。

　　生态文明建设为何要设立新机构?这是因为目前生态环境管理体制存在诸多弊端：长期以来，我国的自然生态处于所有者不明确、管理“碎片化”的状态。负责的部门很多，包括国土、林业、水利、环保等。各个部门进行监管时，难免出现缺乏对资源环境的统筹考虑、各行其是的情况。

　　这就导致，自然资源的“家底”是一笔糊涂账，全民所有自然资源资产的所有权人时常“缺位”，以至于经常出现“公地悲剧”。

　　此前，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民就告诉媒体，生态环境领域的改革，相对于其他方面的改革总体上滞后。其中一个原因，就是因为缺乏一个顶层设计。设立新机构，对国土范围内所有自然资源的统一利用、统一保护、统一修复，正是这样的“顶层设计”。

　　十八大以来，生态环境监管体制改革一直在稳步推进。十八届三中全会明确提出，健全国家自然资源资产管理体制。2015年，国家印发《生态文明体制改革总体方案》。此后在浙江、福建、青海、吉林等地纷纷开展自然资源资产统一监管和生态环境保护统一监管的试点工作。

　　2016年底，中央深改组审议通过了《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》和《东北虎豹国家公园体制试点方案》。今年8月，东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局宣告成立，这是我国第一个由中央直接管理的国家自然资源资产管理机构。

　　设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，无疑将改变生态环境的多头管理，改进生态保护。但其改变远不止于此。

　　与此同时，国有自然资源资产所有权人和管理人不再重合，两者相互独立、相互监督，改变了以往集“裁判员”、“运动员”于一身的生态管理模式，最大程度防范权力滥用对于生态环境造成的伤害。此外，这还有利于改变以牺牲资源环境为代价的粗放发展模式，使得自然资源管理和利用走向节约化、精细化。

　　生态文明建设要想获得更大突破，就该从体制改革上下工夫，做好“顶层设计”。坚定不移将自然资源资产管理体制的改革推动下去，打造现代化生态监管体系，最终实现山水林田湖草“生命共同体”系统保护，天更蓝、水更清、山更绿的“美丽中国”必将为之不远。

　　□于平(环境研究者)