矿难频发，安全形势严峻，已经成为一个困扰政府、迫切需要解决的经济问题、社会问题和政治问题，依法规范和加强行政监管势在必行。我国现行的煤矿安全监管体制存在不足，缺乏独立的监管单位，论文试图借鉴工程监理制，构建煤矿安全监管体系，并提出相关政策建议。

　　1煤矿安全概述

　　煤炭是我国重要的一次能源，在能源结构中占有重要地位，是国民经济发展的重要能源保障。在我国一次能源生产和消费结构中，煤炭一直占总量的约70%，特别是在20世纪五六十年代，煤炭消费量甚至占到能源消费总量的80%～90%。但是，我国95%的煤矿开采是地下作业，煤矿事故频发，安全生产形势严峻。据统计，2002～2005年煤矿事故占工矿企业一次死亡10人以上特大事故的72.8%～89.6%[1];在1949年新中国成立后的56年间，全国煤矿共发生19起死亡百人以上的事故。长期以来，煤炭行业是我国工业生产中伤亡事故最严重的行业[2]。

　　1.1煤矿安全现状

　　点多面广、规模小、生产粗放是制约我国煤炭工业健康发展的症结所在。由于小煤矿数量众多，政府监管的难度较大;由于生产规模小，生产设备及管理体制落后，导致矿难不断发生;同时小煤矿的乱采也导致资源、能源和环境面临更严峻的挑战。随着能源和环境问题的日益突出，也是为了解决我国小煤矿矿难问题，山西省开展了煤炭资源整合，随着其整合的逐步完成，全国范围内都在开展煤炭资源整合。煤炭资源整合是指合法矿井之间对煤炭资源、资金、资产、技术、管理、人才等生产要素的优化重组，以及合法矿井对已关闭煤矿尚有开采价值资源的整合。煤炭资源整合是淘汰落后、优化布局、提高产业集中度的重要手段;是提高矿井安全保障能力的有效途径;是提高小煤矿本质安全水平、确保煤炭资源合理开发的必然选择，通过资源整合，可大幅度减少小煤矿数量，提高办矿规模和安全、装备、技术管理水平，从源头上减少和控制煤矿事故[3]。资源整合后，煤矿数目减少了，单个矿井的资源储量增加了，在一定程度上减少了滥采滥挖、哄抢资源、危害安全的现象。规范了采矿秩序，提高了矿井装备水平和资源采出率，有利于煤矿安全形势的进一步好转[4]。但是从近阶段全国各省份发生的煤矿恶性事故的情况看，煤矿资源整合期间和整合以后的安全生产形势依然严峻，

　　主要表现在以下几个方面。

　　(1)资源整合后虽然单个矿井储量有所增加，但是井下开采技术条件更加复杂，增加了开采难度[4]。

　　(2)有些煤矿经济条件差，底子薄，整合前就在安全投入上存在欠账，技术改造过程中要求一步到位存在一定难度[4]。

　　(3)安全事故数量减少，但是一旦发生，基本上都是大型事故，人员伤亡和经济损失都会更加严重。例如，2009年2月22日，山西屯兰煤矿发生重大事故，2010年3月28日华晋焦煤有限责任公司王家岭煤矿发生透水事故，这都是比较惨烈的矿难，也是少有的在国有重点大矿发生的矿难。

　　1.2安全监管的意义

　　实际上，煤矿事故的发生不是偶然的，它是煤矿生产过程中存在问题的集中暴露，涉及许多方面。既有自然因素、科技投入和研究的不足，也有人为因素以及国家的体制、管理、经济政策，社会的传统观念，煤矿企业的文化素质，等等[1]。小煤矿规模小、财力弱、安全生产意识淡薄，再加之竭泽而渔的本性，矿难频发有其必然性。在国家全面关停小煤矿而煤炭产量却大幅度上升的背景下，国有大矿产能的快速提升也意味着给安全生产埋下了隐患[5]。可见随着煤炭资源整合的顺利完成，煤矿安全监管依然非常重要。

　　2安全监管现状及存在的问题

　　2.1我国现行煤矿安全生产监察监管体制概述

　　新中国的煤矿安全监管体制经历了安全监管与煤矿生产合一、在反复中缓步前进、安全监管独立并逐步深化的不同发展阶段，从淹没于生产职能中逐步分离并独立运作，在监管体制、组织和制度机制方面逐步加强，对遏制矿难有了一定效果[6]。1999年l2月，国务院决定煤矿安全监察体制实行垂直管理，这对加强煤矿安全生产工作，促进监察区域煤矿安全生产形势的稳定好转，起到了重要作用。国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局。但是，在实际运行中煤矿安全监察、监管的部分职责不明确，协调机制和自身体系建设还有待完善。为了解决这些问题，2004年，国务院办公厅下发了《关于完善煤矿安全监察体制的意见》(国办发〔2004〕79号)，明确了地方各级人民政府对煤矿安全生产的监督管理职责，煤矿安全工作实行国家监察，地方监管，企业负责[5]。

　　根据国务院办公厅《关于完善煤矿安全监察体制的意见》的规定，煤矿安全监察机构有五项主要职责：一是对煤矿安全实施重点监察、专项监察和定期监察，对煤矿违法违规行为依法做出现场处理或实施行政处罚;二是对地方煤矿安全监管工作进行检查指导;三是负责煤矿安全生产许可证的颁发管理工作和矿长安全资格、特种作业人员的培训发证工作;四是负责煤矿建设工程安全设施的设计审查和竣工验收;五是组织煤矿事故的调查处理。地方煤矿安全监管机构有六项主要职责：一是对煤矿安全进行日常性的监督检查，对煤矿违法违规行为依法做出现场处理或实施行政处罚;二是监督煤矿企业事故隐患的整改，并组织复查;三是依法组织关闭不具备安全生产条件的矿井;四是负责组织煤矿安全专项整治;五是参与煤矿事故调查处理;六是对煤矿职工培训进行监督检查。

　　从其各自职责来看，监察机构是市场经济体制下政府宏观调控职能和社会管理职能的主要执行者，监管机构则是市场监管职能和公共服务职能的主要执行者。当然二者的职能互有交叉、互相渗透，仅是所占比例的不同而已[5]。

　　2.2美国等国家监管制度的启示

　　美国政府的管制机构无论是对煤矿的管制还是其他方面管理，无论是经济性管制还是社会性管制以及反垄断的管制，其管制机构大多是独立的。这种独立的监管机构具有独立性强、专一性、专业性、权力的综合性强等特点。20世纪70年代在美国和澳大利亚分别诞生了紧急事态管理专职机构。根据灾难的周期把紧急事态划分为四个阶段：预防或者减除(Preven-tion)、准备(Preparedness)、应对(Response)和恢复(Recovery)。PPRR理论通过对事故的全过程管理，为煤矿事故管理提供了一套较为完善的系统管理，有利于降低灾难发生频率和后果。20世纪末期PPRR理论引起了很多国家的高度重视。在立法方面，我国煤矿监管落后于美国，至今还没有建立起一个系统全面、功能完善的职业安全与健康法律体系。而早在1969年美国联邦政府就制定了《联邦煤矿健康与安全法》;1977年又制定了《联邦矿山安全与健康法》。虽然我国也制定了煤矿安全的法律、条文、行政法规、部门规章和地方性法规等一系列煤矿安全法律体系，但较之美国煤矿公共安全法律，这些法律较粗、可操作性差，而且煤矿的健康和职业安全方面仍没有形成一套完善、可行的法律体系。

　　2.3我国安全监察监管体制不足之处

　　2.3.1多头管理、权责不明晰

　　胡文国等在论文《我国煤炭行业管理体制研究》中指出，对煤矿企业进行行政管理的部门众多，这种复杂的多部门管理体制时常出现“政出多门，相互冲突”的现象，企业无所适从，应付性增强，不能从资源利用和行业发展的长远角度去宏观规划和制订发展战略[8]。另外各管理机构的职责划分比较混乱，各部门职能重叠和责任推托现象同时并存，即使是国家法律和法规，也存在相互矛盾和冲突之处，同一职能不同法律规定由不同部门来履行的情况很多，由此导致的各部门职责混乱，特别是那些边缘化的职责就更为严重。

　　2.3.2安全监管部门缺乏独立性和专业性

　　煤矿安全监察机构虽可以以自己的名义单独执法，但在很多情况下要受到地方政府和各部门的制约，难以实现真正独立执法。我国目前的煤矿安全监察机构实际上属于综合性管理机构，既有煤矿安全监察职能，还有煤炭行业管理职能。煤矿安全监察机构既是煤炭行业的规划设计者、组织者和实施者，又是煤矿安全的监管者，既当运动员又当裁判员，专业性不强，难以保证安全监察的公正性[9]。实际上，从我国现行的煤炭安全监管框架看，我国并没有一个实际意义上独立和专业的安全监管部门。为解决我国煤矿安全问题，借鉴西方安全监管体制的经验，建立一个独立、专业的安全监管部门是迫切需要的。

　　2.3.3地方政府及其职能部门行政不作为

　　官煤勾结成为一种普遍现象，几乎每一起重大事故的背后都存在着腐败行为。近年来，煤炭产业对拉动区域经济起到重要的作用，有的县级政府财政收入的80%来自于煤炭及相关产业，地方政府对煤炭产业的依赖性非常强。难免会有地方政府及其官员为了追求业绩，对煤矿企业的安全违法行为采取放任、包庇纵容甚至袒护的态度，充当煤矿企业的保护伞。地方政府对煤矿安全的“虚假治理”，造成了国家的法律法规和政策在地方执行不畅，政令不通。正如姜明安教授指出：“在这种制度体系下，地方政府促使本地区经济收入最大化的经济行为目标得到了前所未有的释放，其典型的表现就是‘地方保护主义’、‘诸侯割据’的形成，严重地削弱了中央政府应有的整合能力，制约了稀缺资源的优化配置，恶化了宏观经济环境，使整个社会生活陷入了严重的‘共用地灾难’，从而毁灭是所有人都奔向的目的地。”

　　2.3.4矿工个人安全意识淡薄，参与监管程度低

　　矿工的维权意识淡漠，造成了对煤矿事故的漠视和消极对待。我国很多煤矿企业尤其是小煤矿在用工方面严重侵犯了矿工的合法权益，甚至私下迫使矿工签订生死协议[7]。当然，随着我国煤炭资源整合逐步完成，煤矿生产走入正轨，这些违法的情况会有所好转，但是矿工的安全教育，继续加强其安全意识依然是相当必要的。

　　2.3.5煤矿安全监察监管缺乏外在监督制约

　　机制没有外在的监督制约机制，何谈高效监察、透明监管。制约的失衡必然导致权力的异化膨胀或功效萎缩。当监察主体与监管主体不履行煤矿安全生产监管或监察职能时，当对于违反煤矿安全生产法律法规的行为处罚畸轻畸重时，当地方政府阻挠煤矿安全监察机构行使职权时，均无行之有效的机制约束是相当重要的[5]。其他社会组织参与煤矿监管对遏制地方虚假治理行为、推动治理结构完善具有重要意义，但是其参与煤矿监管程度低。值得庆幸的是，随着市场经济的进一步发展，社会媒体对社会安全问题也越来越关注，近几年煤矿事故频频曝光，这对于减少煤矿安全事故非常有利。但是由于缺乏激励机制，这些主体对煤矿安全的监管热情却不够[7]。

　　3我国煤炭工业管理体制的创新构想

　　3.1工程安全监理制的启示

　　从20世纪80年代起，建设工程监理作为工程建设中的一个新兴行业在我国应运而生，并取得了长足的进步与发展。

　　实施监理制的意义在于：(1)通过专业的监理服务和规范化运作，可以把建设方最大程度地从繁琐的管理事务中解脱出来，使用户方把精力更好地转移至其业务实现上，此时建设方就能够期望，通过监理方对承建方提出的整体技术方案进行评估，以弥补其在技术和管理经验方面的不足。(2)监理的利益独立于建设方和承建方之外。建设方和承建方在项目实施过程中存在争议和冲突，监理方会以公正、公平和独立的立场，通过充分发挥协调作用，来保障这些争议和冲突的解决，促进建设方和承建方的良好合作，把项目的建设导向成功。(3)监理通过规范和约束承建方的项目管理机制，确保对项目工程质量、进度和成本的有效控制。监理方根据合同明确建设方和承建方各自的责任、权利和利益，保证合同执行的公正性;还要及时向建设方通报合同变更的情况，协助保持合同、协议及其附件内容的有效性、一致性;监督合同执行情况，定期向建设方、承建方通报合同执行情况。监理方妥善管理整个项目过程中所产生的监理文档资料，按照既定的要求编制相应的工程文档。(4)监理拥有很强的咨询能力，可以对建设项目实施成功与否做出客观公正地评价，可以帮助建设方和承建方解决一些技术和管理难题，推动项目的进展，同时使建设方和承建方的市场行为规范，客观上促使承建方提供符合建设方业务需求的高质量的商品，从而提高建设方对实施工程建设的信心[10]。

　　3.2监理制在煤矿安全监管中的运用

　　安全监理是工程建设监理的重要组成部分，也是建设工程安全管理的重要保障，是提高施工现场安全管理的有效方法，也是建设工程项目管理体制改革中加强安全管理，控制重大伤亡事故的一种新模式。安全监理的工作依据主要是：国家及地方的相关法律;相关的行政法规;监理服务合同;施工承包合同、协议书及附件;业主的文件、监理工程师的指令性文件和会议记录[11]。煤炭生产和工程建设有很多相似的地方，如都是高危行业，都存在安全问题，安全监管都具有相当重要的意义，等等。鉴于以上的分析，我国煤矿安全监管体系存在的不足之处正是工程监理制能够做到的，因此，将工程监理制运用到煤矿安全监管中是具有可行性的。当然，煤炭生产还存在许多与工程项目不同的地方，例如，在一定的时间范围内，工程项目的监管具有一次性、短期性，而煤矿安全监管相对来说则是长期性的。因此，在具体运用的过程中还应依实际情况而定。

　　4煤炭工业管理体系总体框架

　　对于我国煤炭行业的管理，在总体上要实行“集中统一，专业权威，适应市场，宏观监控”的模式[8]。“集中统一”是指按煤炭产业系统性的要求，把煤炭行业的管理职能集中到一个(或少数几个)主管部门中，改变目前多头管理的格局，解决职能分散、政出多门、相互冲突的管理混乱问题。“专业权威”是要建立一支专业水平高、熟悉行业发展规律、爱岗敬业、会管理的煤炭行业管理队伍，使煤炭管理部门具有客观的权威性。“适应市场”是指对煤炭行业的管理要建立在尊重市场规律的基础上，管理措施要符合市场经济的要求，管理手段以经济诱导为主，行政干预为辅，尽量避免或减少行政干预的破坏性。“宏观监控”是指政府要加强对煤炭行业运营的调控和监控，使煤炭行业的运营有利于国民经济的发展，符合国家的能源开发规划。

　　鉴于我国安全监管现状的不足之处，根据煤炭行业管理体制建立的总体要求，结合我国煤炭行业现行管理体系的实际情况，建议建立新的管理体系总体框架(1)成立独立的煤矿监管单位。借鉴工程监理制，将煤矿安全监管工作由独立的监管单位来承担，或者成立第三方的监管单位。独立的监管单位必须由专业的人员组成，需要进行严格的培训，可以通过严格的考试制度选择监管人员。(2)制定合理的监管法律法规。监管单位只对相关的法律法规负责，克服多头管理的问题。当然这就需要制定合理的监管法律法规来约束监管人员的行为。(3)各单位只行使监督职能。其他各行政单位及社会各界组织机构只对煤矿以及监管单位行使监督职能，进一步加强监管单位的监管力度和煤矿的安全执行。

　　5结语

　　本文通过分析我国现行煤矿安全监管体制，得出现行体制的不足之处。指出解决方法，成立独立的安全监管单位，其只对相关法律法规负责。但本文没有具体研究法律法规的制定办法，如何权衡各单位的利益，制定合理有效的监管法律是进一步值得研究的题目。同时，工程监理制并非完美，也存有不足之处。如何克服工程监理制的问题，也是需要进一步研究的。

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