安全生产执法监察是安全生产监督管理的重要内容,但安全生产执法监察在我国还处在起步阶段,存在许多薄弱环节,仍在不断探索实践的过程当中。本文在概括安全生产执法监察工作中主要问题的基础上,探讨了安全生产执法监察工作中应注意的主要环节,并提出了加强安全生产执法监察工作的建议。

　　安全生产执法监察是安全生产监督管理的重要内容,是在市场经济条件下实施依法监管的主要途径,是各级安全生产监督管理部门实施监督管理的有效手段。安全生产执法监察对及时发现事故隐患、纠正安全生产违法行为、促使企业建立自我约束机制具有不可替代的重要作用。安全生产执法监察在我国尚处于起步阶段,存在诸多需解决的问题和完善的环节,还在不断探索实践中,需要进一步推动安全生产执法监察体系建设和提升安全生产执法监察力度。

　　1 安全生产执法监察存在的主要问题

　　安全生产关系人民群众的生命财产安全,关系改革发展和社会稳定大局。尽管我国经济一直高速发展,但因经济基础薄弱,受生产力发展水平所限,安全管理基础差的问题仍然十分突出,安全生产执法监察存在问题主要体现在以下方面。

　　1·1　执法监察体系建设不完善,监管力量薄弱

　　我国是一个发展中大国,安全生产摊子大、任务重。到2006年底,全国有各类煤矿约1·9万处,非煤矿山9·74万处,危化品生产企业2·1万家,烟花爆竹生产企业5800家,建筑施工企业7·17万家。全国各类机动车保有量1·44亿辆,加油站7万多座,铁路与公路交叉道口1·44万处。每天民航起落飞机1万多架次,内河和海上飘泊行驶大小船只150多万艘。而在监管监察力量方面,截至2006年底,全国各省(区、市)和新疆生产建设兵团、各市地和92%的县,已建立安全生产监管机构;9个省市、156个市地和1197个县建立了安全生产执法队伍,全国共有监管人员约5·5万人[1]。同我国庞大的生产经营单位数量相比,当前我国的安全生产监管力量薄弱,安全生产监管监察机构设置与监管监察人员设置呈“倒金字塔”结构,越到基层,监管监察力量越薄弱,难以适应安全生产监管监察工作的需要。

　　1·2　安全生产执法监察职责不明确,执法监察机制未理顺

　　我国安全生产监管体制几经变革,形成了现在的多部门分管的体制,导致在实际中综合管理与行业监管职责不清晰、公共安全与职业安全卫生混淆。安监部门往往投入了很多人力对本应属于其他行业监管的人群密集场所和建设工程等实施监管,出现安全生产监管越位错位现象,这既有悖于一个监管环节不允许设置两个以上、具有相同处罚权的执法主体的行政处罚原则,也难以形成统一高效的工作机制,增加了部门间的协调工作,降低了安全监管效率。实际上,综合监管与其他行业监管的关系,应当主要体现在综合监管是对其他行业安全生产工作的指导、协调和监督,而不是代替。目前,安全生产监管部门仅对危险化学品、非煤矿山和烟花爆竹重点行业做到了全面监察,而对商业、娱乐、建筑等归口其他部门负责安全监管的行业,监察范围很窄,有效稳定的联合执法机制还未建立[2]。

　　1·3　监管监察手段落后,专业执法水平不高

　　安全生产监管监察机构工作任务极其繁重,但各级政府对这一部门的支持力度是远远不够的。越到基层,监管监察任务越重,但财力、物力、人力的配备却越少,资金、车辆、人员、通讯工具等十分匮乏,无法正常开展工作[3]。大多数机构缺少安全监察专项经费,有的还没有监察专用车辆,缺乏必备的执法监察设备。安全生产执法监察工作专业技术性强,大部分执法监察人员因缺乏工作经验和专业知识,执法水平有待提高。乡镇安全生产管理,只有监督检查权和上报权,没有与管理责任相对应的强制手段和处罚权,乡镇安全监管权力的缺位使得属地监管职责落实不力。安全生产执法监察缺乏有效的技术保障手段,安全生产信息、宣传、培训、应急救援等体系极不健全,安全检测检验、安全评估和鉴定、安全标识和安全防护用品管理等尚未在全国各行业普遍、有效地推行,执法监察难以有效开展。这些情况都严重制约着安全监管监察工作的有力开展。

　　1·4　安全监管监察工作缺乏更具可操作性的法律依据

　　2002年颁布实施《安全生产法》后,虽然国家也颁布实施了一些配套法规、规章和规范性文件,但仍缺乏可操作性强的法律规范,不能适应监管监察工作的实际需要。尤其是《安全生产法》中确定的综合监督管理内涵不清、安全生产标准体系建设严重滞后等,使得综合监管部门的综合监管职能不能正常履行,一些法律规范确定的制度得不到有效执行,在一定程度上影响到了安全监管监察工作的开展[3]。

　　2 安全生产执法监察需注意的主要环节

　　2·1　理顺工作关系,明确职责分工

　　在执法监察机构内部建设方面,人员构成应按照功能设置进行机构职能细化。一是从事管理、文秘等工作的行政人员;二是专业监察人员,依据监察工作的实际需要,划分成矿山、化工等专业监察部门,主要承担各自领域中企业现场监察工作;三是技术支撑队伍,主要承担检测检验、统计分析和安全科技等技术服务工作。该三部分人员构成了安全生产执法监察的基础框架,职责上要分工明确。

　　为了履行好各自的工作职责,各级执法监察队伍要正确处理好四个关系:一是处理好安监局与执法监察队伍的关系。各级执法监察队伍一般都是安监局下属机构,所以一定要在同级安监局的领导和授权下开展工作。二是处理好执法监察机构与同级安监部门内设机构之间的工作关系。各级安监部门的内设机构主要职责侧重于调查研究、制定政策、审核发证、验收审批等。执法监察机构是在安监局的领导下,围绕安全生产监管监察工作的中心任务,深入生产经营单位,发现、纠正、制止、查处违法行为,并依法实施行政处罚。三是处理好不同级别执法机构之间的关系。按照“属地监管、分级负责”的原则,上级执法监察机构抽查下级监察范围内的生产经营单位时,要搞好衔接和沟通,避免重复检查,更不能出现重复处罚。四是处理好执法监察机构与其他职能部门之间的工作关系。要注意发挥和借助于各执法部门的作用,特别是要处理好与公安、交通、国土资源、城管、质监、工商、环保、卫生等部门的关系。凡是涉及特种设备、消防、民爆器材、交通运输等方面的违法行为时,应及时转交其他有关部门办理,不搞越权处罚。

　　2·2　加强制度建设,统一执法工作标准,规范执法程序

　　从队风、执法岗位职责、政治学习、行政管理、执法标准、执法程序、执法文书、案件执法卷宗、执法统计分析、隐患跟踪整改、事故处理跟踪落实、错案追究、档案管理以及执法监察责任制等方面,建立健全安全生产执法监察规章制度。要用法律、法规、规章的形式明确具体的执法主体(包括交办、协办单位),执法范围、权限、执法程序,执法原则,执法目标和任务,执法责任,奖惩制度等,保障《安全生产法》等法律法规的正确实施。

　　执法监察工作中要做到统一执法工作标准,规范执法行为。通过对执法监察法规依据进行系统的统计、整理和分类,按照过罚相当,处罚教育相结合的原则,根据违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度,对涉及处罚幅度的条款进行分解量化,制定详细的安全生产执法监察标准。全面界定执法方法、整改时间、隐患整改期间的安全措施、处罚方式、处罚依据、自由裁量处罚标准、服务要求等,分解和细化执法监察程序,规范具体的执法监察工作程序,便于执法监察人员掌握和操作。实现对每一件违法案件的处理,从立案、调查取证、事实证据认定、法律条款适用、处罚告知、处罚决定、处罚救济、文书制作、卷宗归档等都形成一套比较严格规范的程序,便于更好地开展安全生产执法监察工作,使其规范化、标准化。

　　2·3　执法监察与处罚职能相剥离,增强执法公正性

　　山东淄博在安全生产执法监察实践中创新的“三权分离”机制实现了执法监察与处罚权力间的相互独立,实践上较好地防范了执法监察工作中的违规问题。该机制是指执法监察、案件审理和执行处罚相分离,就是要求执法监察权和行政处罚权相分离,行政处罚权和行政执行权相分离,决定罚款和收缴罚款相分离。

　　执法监察是执法监察人员通过对生产经营单位进行执法监察,对需要立案移交处罚的案件,调查取证材料齐全后及时移交给安全生产执法监察机构负责案件审理的部门审查。案件审理是根据执法监察立案移交的处罚案件,进行证据材料的审查,对照法律法规,作出处罚告知的意见,并经安全生产执法监察机构的案件评判部门和安监局案件审理部门的审查和领导签字后,移交安全生产执法监察机构的执行处罚部门负责执行。执行处罚就是根据安全生产执法监察机构负责案件审理的部门作出的处罚决定,执行并落实银行缴纳罚款手续,对不按时履行的,组织材料申请法院强制执行。

　　“三权分离”机制使执法监察权、案件审理权和执行处罚权“三权”之间既相互独立,又相互监督、相互制约,从而避免因权力过于集中而出现滥用职权、错用法律、违反执法程序等问题,最大限度地保障执法监察的公正性。

　　3 加强安全生产执法监察工作的建议

　　3·1　建立全覆盖的执法监察网络,完善安全生产执法监察体制

　　要充分认识到安全生产执法监察是安全生产工作的一个治本之策,要不断加强安全生产监管监察体系建设,逐步实现执法监察网络的全覆盖。

　　一是要加快执法监察队伍的建设,充分利用全社会重视安全生产的契机和有关政策,未成立执法监察队伍的应尽快组建,增加执法监察的覆盖面。

　　二是要加强乡镇街道属地监管,积极推进乡镇街道安监机构的建设,为解决安全生产属地管理体制中乡镇街道“有责无权”的问题,可根据乡镇执法监察工作的实际需要,由上级安监部门授权委托在乡镇街道成立工作站,按乡镇街道管辖区域内企业数量设置一定数量的专职安全监察人员,以上级安监部门的名义开展安全生产执法监察工作,明确乡镇街道属地监管的法律地位并赋予相应的执法权。

　　三是各级安监局要指导居委会、社区以及行政自然村成立安全生产领导小组,配备专兼职安监人员,负责本行政区域的安全检查和管理,将安全工作延伸到最基层,形成全社会齐抓共管的安全生产氛围。

　　3·2　健全安全生产执法监察

　　法制环境,强化依法监察为加强执法监察的权威性,做到依法行政,应进一步健全安全生产执法监察的法制环境。

　　一是尽快就明确安全生产综合监督管理的具体内容,以及综合监管部门与人员统一着装、统一标识等补充立法,提高安全生产行政执法工作效率;二是加速立法调研,根据需要不断填补法律空白,明确安全生产行政执法主体及执行程序等;三是继续完善现有立法,增加可操作性。四是尽快出台安全生产监督检查方面的专门规定,改变安全生产监管规范分散于各单行法律、法规之中的现状;五是加快与《安全生产法》配套的具体制度的制定与修改,以适应安全生产执法监察实践的需要,主要包括安全生产责任追究制度、安全生产许可制度、事故报告制度、安全评价制度、安全生产国家标准、从业人员紧急避险制度、安全举报奖励制度、安全事故损害赔偿制度等[4];六是制定安监行政执法的服装配制、警示标志标识、执法装备级技术信息等方面的法规;七是建立和完善执法监察信息系统建设、检测技术支撑、安全评价、宣传培训等安全生产服务体系。

　　3·3　加强执法监察能力建设,建立一流的执法监察队伍

　　在加强执法监察队伍能力建设方面,通过建立安全生产执法监察人员素质基本标准、健全选拔制度、合理配置专业、加强执法监察人员培训、建立专家型执法队伍等途径,按照“以管理建队、以规矩立队、以组织带队、以学习促队”的指导思想,加强执法队伍能力建设,努力打造一支“政治坚定、作风过硬、业务精通、保障有力”的安全生产执法监察队伍[5]。

　　加强安全生产执法监察装备建设是提升执法监察能力的重要环节。执法监察装备的配备主要包括执法监察专用交通工具、监察监测专用设备、执法监察人员个体防护装备与必备工具、现场取证与分析演示设备、办公通讯设备等五大类。配备时可参照国家安全生产监督管理总局下发的《关于加强各级安全生产监督管理机构装备配置工作的通知》(安监总规划字[2005]194号)。各级执法监察机构结合自身工作实际,遵循先进性与实用性相结合、围绕执法监察工作的重点与特点、以现场监察监测设备为主的原则加强安全生产执法监察装备建设。

　　3·4　建立基于风险管理的现代监察机制,实施企业分级监察

　　分级监察是基于风险管理的思想,以企业为分级对象,采用风险定量分析技术,评估企业安全风险,根据企业风险及其他相关要素将企业分为若干级别,依据风险优先原则,对那些风险级别较高的企业实施强化监察,提高监察频度,从而抓住主要矛盾,控制重大事故风险。实施安全生产分级监察可有效缓解安全监察人员相对不足的矛盾,提高安全监察的针对性和效能,降低安全生产监察成本。

　　建议基于企业固有风险、安全管理水平及违法、事故发生情况等因素,各级安监执法机构可通过对所管辖的生产经营单位进行安全生产监察等级评估,按等级大小,划分为A、B、C、D四个等级;针对不同的等级,确定不同的监察频度,如A级企业1季度监察1次;B级企业可半年监察1次;C级企业1年监察1次、D级企业2年监察1次,从而科学合理地制定全面监察计划,实现监察针对性和普遍性的有机结合[2]。通过合理运用重点监察、专项监察、定期监察、跟踪监察、事故监察、举报监察等不同监察模式,确保监察到位。

　　从法制、机制、体制等方面加快建设和完善安全生产监督监察制度,促进合法、规范、有序的安全生产环境的形成,同时,坚持政府推动,部门联动,规范化运作,全社会参与,统筹协调,分工合作,分类指导,分步骤实施的原则,积极探索,稳步快速实施,安全生产执法监察工作就会取得良好效果。

　　参考文献

　　[1]　李毅中.安全生产现状、发展趋势和对策措施.http://www. chinasafety. gov. cn/zhengwugongkai/2007 - 02/14/content-219564·htm,2007年2月13日

　　[2]　《北京市安全生产执法监察发展策略》研究报告. 2006年12月

　　[3] http://cppcc. people. com. cn/GB/34961/60185/60186/4196906·html,关于健全安全生产监管体系,加大执法力度的提案(全国政协十届四次会议提案第0585号).

　　[4]　王卫国.安全生产法律体系亟待完善.劳动保护.2006,(2)[5]　刘铁民.加强安全生产监察队伍能力建设探讨.中国安全生产科学技术,2006,2(5):9~12