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构建和谐社会与农民工社会管理

当前影响城乡社会和谐的一个突出问题,是社会管理制度改革滞后,进城农民工的权益受到损害。农民工的社会管理涉及多方面的制度改革、利益关系调整和管理体制、方式的转变,改革进展很不平衡。农民工是产业工人的半壁江山,在一些地区成为主力,对经济发展所做的贡献,与其边缘化的社会地位和权益受损害的状况形成反差。
一、进城农民工社会管理面临的深层矛盾和问题
一是在就业上,对农民进城就业的限制、歧视问题已经基本解决,企业用工市场化,城市公共就业机构开始为农民进城就业服务,但劳动力市场信息不畅通,市场二元分割,劳动合同签约率低,监管失范,尚未建立应有的市场秩序,农民工合法权益受损害的问题较为普遍地发生。
二是在劳资关系上,农民工处于弱势地位,侵犯其劳动权益的现象严重。一些地方工资边清欠,边拖欠,轻视农民工利益,执法不公正,劳资关系难以好转,进一步转化成农民工与政府的矛盾。
三是城市的发展规划并不把农民工的住房、子女教育、医疗卫生等需求纳入公共设施建设的考虑之中;在子女教育、妇幼保健、社会保障等方面,存在着制度性的歧视。义务教育阶段的农民工子女进公办学校,一些地方仍然多收借读费、赞助费,或推向市场,进没有公助的民办简易学校,有的城市向所有企业收取妇幼保健基金,但只对城市户籍女职工提供保障,农民工女性及婴儿得不到共享,产妇、婴儿死亡率数倍于户籍人口,由此积累了转移的困难和问题。
四是一些农民工要求在就业城市定居,一些企业也要求把优秀农民工留下来,但受到二元户籍制度的限制,只容许投资移民、技术(人才)移民,不许在城镇就业多年的农民工迁移定居,成为市民。历史上我國城市的产业工人绝大多数就是由农民转变而来的,他们收入低,居住差,也受到歧视,但不妨碍其成为市民。那些产业工人就是今天所称的农民工。现在农民工转变为稳定的产业工人和市民有着制度的障碍,一些地方提高农民进城的门槛,城市没有低收入农民工的居住区。一些地方讲的城市化,是市场开放、社会封闭的城市发展,只让农民进城打工,把所创造财富的相当部分贡献给企业、城市,却只让他们年轻时干几年就换掉,不许在城里留下来,社会成本由农村背。财富向城市积聚,不许农民向城市迁移、积聚,只能导致城乡差距的扩大,加深城乡二元经济结构的矛盾。同时,城市和发达地区缺乏稳定的产业工人,只有不稳定的缺乏技术积累的农民工,也影响产业提升竞争力。
五是社会保障极少覆盖农民工。农民在进城就业中向稳定产业工人和城镇市民的转变,一个重要条件是社会保障由依托土地向社会保险的转变。但社会保障极少覆盖农民工。农民工需求迫切的工伤保险、医疗保险,目前也仅是覆盖少数农民工。加之户籍制度不许他们定居城市,这就把养老推给了农村。实际上,他们中越来越多的人不可能再回到农村,或是即使回农村,也难以回到农业,孕育着生活保障的潜在危机。推进农民工的社会保险,还要考虑现行制度的改革。
六是农民进城带来发展活力,同时使城市社会治安、稳定面临新的情况和问题。农民工作为城市产业工人和常住人口的重要部分,应得到与户籍人口同样的安全和权利保护,但往往被作为不安定因素和防范、管制的对象,在治安的名义下损害他们的公民权利,形成管理与农民工的对立。把农民工群体从社会管理主体和正规组织中排除出来,恰恰是使之处于要么被管制,要么失去管理的状态。城市社会犯罪率的上升与人口流动的关系是复杂的,有并不属于农民工的流窜犯罪分子作案;有农民工中青年人比例大,缺乏社会经验,处于成长期,离开家庭,离开家乡的社会关系网络,又没有融入城市社区,参与有组织的社会活动,缺乏引导、教育、保护,少数人容易受到欺骗或社会不良习惯势力的影响;更有合法经济权益、社会权益被损害,不能通过正当渠道来解决,就采取非正常手段寻求解决的问题。政府的社会治安管理若不能处理好与农民工的关系,转到尊重、保护其公民权利的轨道上来,农民工若不能融入城市社会,参与管理,并帮助他们组织起来自我管理和教育,就难以将对立转化为协作,也不可能解决活力与稳定的统一。
七是农民工与城市社会融合、向市民转化,是学习、适应和再社会化的过程,存在许多矛盾和障碍。工业化的推进,经济结构的转变,使进城农民工在职业转变中大规模地向城市市民转变成为必然;较高的经济收入、较丰富的文化生活、较多的发展机会也吸引以年轻人为主的农民工向市民转变。但他们与乡村仍有亲属、土地和社会人际关系的联系,从乡村有土地作保障的熟人社会,到城市风险较多的陌生人社会,是大的跨越。实现这一跨越,自身需要克服安土重迁传统的影响;需要适应非农产业生产,有关调查表明,60%的农民工只需要进厂工作半年就能达到香港普通产业工人的水平,但还要学习技能、积累经验,以获得稳定就业的能力;需要学习更多文化、法律、城市社会知识,增加社会交往,适应城市生活方式。对大部分进城农民来说,这个再社会化的过程虽不是轻而易举,却是可以完成的。但是,过度延长劳动时间、疲劳作业、缺乏培训,使之很少有学习的机会;二元分隔、阻碍农民工与市民的沟通;缺乏社会保障;合法权益受损害、权利不平等、迁移制度限制等等,阻碍了农民向市民的转变。
八是社会组织发育不足,城市基层社区尚未完成由封闭到多元开放的进程。农民是依靠传统的血缘、地缘人际关系冲破城乡分割、区域封锁体制实现流动和进城就业的,他们把乡村传统的人际关系带入城市,实行互助,增强自我保护、应对风险的能力。在一个时期里,由于多数城市基层社区受二元户籍制度影响,其社会组织、社会活动、社会服务是不吸纳农民工的,工会组织尚未深入农民工,起到有力维护他们合法权益的作用,所以农民工的乡村人际关系还发挥着作用。消除传统关系、组织的负面影响,利用其自我组织的积极因素,使农民工融入城市基层社区,融入工会组织,是实现社会组织转化、替代,走向规范,发挥服务和联系群众功能,改善社会管理的重要方面。问题是要推进城市基层社区完成由封闭到多元开放的进程,工会组织要有改进,取信于包括农民工在内的职工。
九是基于二元户籍制度,农民工在城市没有参与社会管理的权利,缺乏表达利益要求的渠道,导致在社会政策制定、利益关系协调中对他们的忽视或伤害。公民的选举权与户口相联系,农民工在居住、就业的城市没有选举权、被选举权,不能参与民主选举、民主管理、民主监督。这种状况,使市长、县长对他们的选民负责,客观上形成顺民意、得民心、为民办事的“民”,主要是或只是本地户口、有选举权的居民。政策制定、利益关系协调就自然是个失衡的体系和机制。从而不难解释为什么有些政策、规章制度的出台,是以损害农民工权益为代价,一些行政部门对他们权益受损害置若罔闻,甚至有失公正,他们在城市居住、教育的难题被置之度外。
二、把握发展规律,按照机会均等、权利平等、制度一致、身份统一的方向推进社会管理制度改革
当前,进城农民工社会管理中存在的矛盾和问题,其负面影响或危害是多方面的。一是使农民工的就业权益、经济权益、社会权益受损害,影响就业环境改善和社会安定。二是农民工不能留城,不能转变为稳定的产业工人,城里只是暂时流动的农民工,不能积累技术和经验,影响企业、产业上水平,提高竞争力,中断农民变市民的进程,不利城市化发展。三是农民只能进城暂时打工,出卖廉价劳力,年纪大了退回农村,不利于以工业化、城市化发展带动农村富余劳动力彻底转移,带动“三农”问题的解决。
现在推进这方面矛盾的解决已具有一些有利条件,中央提出了“以人为本”的科学发展观、构建和谐社会的理念、城乡统筹的发展方略,制定了有关农民进城就业的方针和一些相关政策,各地推进社会管理改革、改善农民进城就业环境,积累了实践经验,有不少创造。因此有可能把解决农民工社会管理面临的矛盾和问题,按照轻重缓急,及时提到重要议程。
(一)各级领导特别是发达地区和城市政府的领导要进一步更新观念,不仅要肯定农民进城就业,而且要认识农民变市民的必然性,主动做好有关的管理服务工作,改善农民工的就业环境,给农民工在城镇定居的选择权,给企业留下优秀员工的自主权,使城市社会由封闭到开放,保障实现有序转移。
(二)排除城乡二元分割体制的影响,把城镇常住人口中的农民工与户籍人口都作为城镇居民来公平对待。农民工的社会权益涉及很多方面,仔细分析实际是一些基本的内容:实现就业权利平等,尊重他们的劳动,保障他们的合法经济利益,使公共服务覆盖农民工,普通农民工有居住的地方,作为社会的主人参与社区活动和社会管理。但医疗、妇幼保健、教育、居住问题的解决办法,要考虑到低收入的经济条件。
(三)使农民工社会权益得到实现,有利于农民变市民,就需要按照机会均等、权利平等、制度一致、身份统一的方向推进相关的就业、教育、住房、选举、户籍、迁移等制度和社会管理体制的改革。这不是要减少城镇原有居民的已有福利,而是要政府在发展的基础上增加社会事业的投入,让农民工能分享发展的成果。城市现有的某些社会福利制度如养老保险制度也有需要改革的问题,在这些个别制度上不要求一律等同,在农民工的社会保障制度建设上应有所创新。同时需要按照为民执政、公正执法的要求规范政府行为,发挥市场、政府、社会组织的作用,建立化解矛盾、协调利益关系的社会机制。
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