“落实难”问题，是当前安全生产工作中亟待解决的一个重要问题。中心城区是一个城市的政治、经济、文化中心，是机关、流通、商贸、文化娱乐云集之地。具有人员居住密集、非公企业繁杂、大型建筑林立、团体机关集中、交通错综复杂、商贸市场和人员密集场所众多等诸多特点，落实安全生产工作具有许多不利因素。随着城市建设步伐不断加快，中心城区的地位日趋突出，是安全生产工作落实的重中之重。落实好中心城区安全生产工作对现代化城市又好又快发展，保护人民群众生命、财产安全，维持社会稳定秩序和构建和谐社会具有十分重要意义。

鼓楼区位于南京最繁华地区，是南京市的重要中心城区，也是江苏省委、省政府机关所在地。面积26.62平方公里，常住人口65.6万人，7个街道办事处，60多个社区，法人单位7000余个，各类企业和个体经营户16000多家，各类市场、商场近百家，娱乐场所、网吧有200余个，辖区内有20余所高校，30多家医院，是一个典型的中心城区。近几年鼓楼区政府及其职能部门，针对中心城区特点，一切从实际出发，创新思维，以充分发挥领导的组织、指挥、协调、激励作用，目标管理的控制、牵引、绩效作用，监管机构的监督、执法、宣传和企业责任主体作用为抓手，大胆实践，探索出一条落实安全生产工作切实可行的路子。成效明显，连续5年全区工矿商贸企业未发生亡人和重伤安全生产事故。

一、推行行政“一把手”挂帅制，加强各级各层次的安全生产领导组织机构建设，充分发挥领导组织机构在安全生产落实工作中的组织、指挥和协调作用。为使安全生产工作切实能够落到实处，鼓楼区政府推行行政“一把手”挂帅，成立安全生产工作专项领导小组。区政府成立了以区长为组长，分管副区长及安监部门、监察部门、总工会等部门主要领导为副组长，质监、卫生、劳动保障、工商、交通、消防等28个相关部门分管领导为成员的安全生产工作领导小组，各相关部门、各街道办事处、所有企事业单位均以行政“一把手”挂帅成立了安全生产领导小组。并由安委会发文，对安全生产领导小组工作职责进行界定。形成政府、部门、街道、企业、单位横向到边，纵向到底多级多层次的安全生产领导组织机构网络体系。除此之外，还在街道办事处设立“安监站”，配备专职安监员，社区明确一名社工协助安全生产工作。

实践证明，这种多级多层次的安全生产领导组织机构在实际工作中发挥了很大作用。首先，由于一把手在领导班子里的核心和主导作用，加强了组织的权威性，便于形成执行力，使得安全生产工作能够有效快速的贯彻落实；其次，由于主要领导直接参与，对其它部门、单位能够起到导向和牵引作用，提高了领导重视程度，易于形成各级领导对安全生产工作重视的局面。

当前，在一些地区出现安全生产工作落实不下去现象，除有一些特殊原因外，笔者认为其根本原因还是在于 “一把手”对安全生产工作的重视程度不够，没有从本质上去认识安全生产工作与经济发展的关系，这是安全生产工作落实难问题的关键所在。从而导致一些主要领导产生如下问题：一是安全生产意识不强，忽视安全生产工作的存在，具体表现在实际工作中对安全生产工作说起来重要，做起来次要；二是有安全生产意识，但工作力度不够，具体表现在工作中不能形成完整的工作思路和方法；三是有安全生产思路和方法，但忽视具体落实过程管理，具体表现在领导职责不清、组织网络不全、管理制度松散，对所布置的安全生产工作不检查，不过问；四是有落实过程管理，但没有结果管理，具体表现在对所出现事故问题的单位或个人不追究、不处理。

二、推行“一岗双责”制，加强安全生产目标控制管理机制建设，充分发挥目标控制管理机制在安全生产落实工作中的控制、牵引和绩效作用。鼓楼区政府在实际工作中始终坚持安全第一的方针，把安全生产工作作为重要工作来抓，将其列入全区经济和社会发展计划中，与其它工作一并逐月考核。每年的年初，区政府都要根据各相关单位安全生产工作的实际情况，先将年度安全生产控制目标进行分解，再与全区相关责任单位签订安全生产工作目标责任状。为进一步完善安全生产责任制，以区政府办公室下文，在全区推行“一岗双责”制，即：领导班子各成员在做好本职工作的同时，对其所分工的条口、下属单位、分支机构等的安全生产工作行使第一责任人之职。 “一岗双责”制规定：主要负责人是本单位安全生产工作的第一责任人，必须亲自抓、负总责，定期组织分析安全生产情况，研究制定措施，及时解决工作中存在的重点难点问题；分管安全生产工作的负责人承担具体责任，负责贯彻落实安全生产有关方针政策、法律法规，指导协调本单位的安全生产监督、检查和考核，组织开展安全生产事故的应急救援和调查处理工作；分管其他工作的负责人，对其分管范围内的安全生产工作负具体责任，支持配合分管安全生产工作的负责人抓好分管范围内的安全生产工作。

实行安全生产“一岗双责”制后，改变了部门、街道和单位领导班子过去那种对经济指标看得很重，对安全生产却掉以轻心，为了眼前的“政绩”，而忽视了“安全生产也是政绩”，片面追求经济增长速度的错误倾向。也改变了以往那种出了重特大安全生产事故，经常是分管安全生产工作的负责人摘“官帽”现象。

现代管理大师杜拉克为了使人们能正确理解目标管理的内涵，杜拉克对这一概念作了精辟的分析。他说，所谓目标管理,就是管理目标,也就是依据目标进行的管理。安全生产责任事故目标责任制，实际就是通过对安全生产责任事故控制指数的量化，形成目标，达到目标管理目的。当前，一些地方安全生产工作落实不下去，除领导的重视程度不够外，不能科学运用目标管理理论指导实践，也是重要的一个因素。正如中央领导指出的那样，许多安全生产法规制度 “严不起来，落实不下去”。之所以“严不起来，落实不下去”，关键是安全生产责任制没有落实。究其原因，主要有五方面：一是缺乏有效性。有的领导思想认识不到位，签订责任状是为了推责任和应付上级的安全检查，“空”对“空”；二是缺乏对等性。缺乏双方约束机制，制度中只规定下级应怎么做，应负何安全责任，并未对领导规定应做什么，缺乏权利义务的对等性；三是缺乏可操作性。有些责任状内容由于不是从各地的实际出发，照搬照抄，千篇一律，流于形式，没有针对性，更没有可操作性；四是缺乏监督性。责任状签完后，有的人就把它束之高阁，中间没人监督，没人对照检查落实，成了一纸空文；五是缺乏责任追究严肃性。出了事故要追究责任时，本人喊冤，领导也说手下留情，该处理正职却处理副职，该严惩却大事化小，小事化了，伤不了皮毛，起不到应有的教育作用。鼓楼区的实践告诉我们，政府领导和部门分工负责是辩证统一的关系，事关安全生产重大问题和全局的重要工作，政府必须统一领导、统一部署、明确分工，主要领导是安全生产工作第一责任人，负总责，在此基础之上，各部门各司其职、分工协作，这才能抓好落实。具体地讲，就是安排部署每一项工作，都必须明确抓什么，怎么抓，谁来抓，什么时间完成，促使各级各类人员在其位，谋其政。任务明确了，职责清楚了，落实就不是难题。

三、推行安全生产“一票否决”制，加强监督、执法和企业责任主体建设，充分发挥政府行政职能部门的监督、执法、宣传和企业安全生产主体作用。鼓楼区政府为使安全生产工作能够彻底得到贯彻落实，相继出台了《鼓楼区安全生产检查制度》、《鼓楼区安全生产事故报告规定》、《鼓楼区安全生产管理工作目标考核办法》、《鼓楼区安全生产事故和隐患调查处理办法》、《鼓楼区责任事故单位或个人追究处理意见》等一系列安全生产制度、办法、规定和意见。安全生产监管部门和负有安全生产监管职责的部门认真履行职责，依法加大行政执法力度，做到有法必依、执法必严、违法必究，严格安全生产责任追究制，落实安全生产行政问责制，严肃认真查处安全生产事故。对发生安全生产事故的单位或个人，按照国务院颁布的《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定和“四不放过”原则，查清原因，严肃追究有关人员的责任。对造成重大社会影响的事故，将处理结果向社会公布。政府还推行安全生产工作“一票否决”和交纳风险抵押金制度，对各安全生产相关责任单位按目标控制指标的完成情况进行年终考评，没完成控制指标的单位或个人，将没收所交的风险抵押金并对年度工作一票否决。对目标完成好的单位或个人进行奖励。所属企业够充分发挥安全生产主体责任作用，确定企业法定代表人是安全生产第一责任人，对本单位安全生产负全面责任；企业及其负责人能够根据有关法律法规的规定，设置安全生产管理机构，配备安全生产专职管理人员；制定完善以安全生产责任制和安全操作规程为主要内容的各项规章制度，推行事故隐患和职业危害监控，层层落实到车间、班组、岗位和每一位从业人员；积极采用安全性能可靠的新技术、新工艺、新设备和新材料，不断改善安全生产条件；积极采用职业安全健康管理体系认证、风险评估、安全生产条件认证和安全评价、评估等方法，落实安全防范措施。

“安全执法和监督不到位，一些地方安全监管职责不清、监管不力，安全监察缺乏权威性和有效性。安全法律法规不健全，执法不严，查处不力。”这是国务院总理温家宝在全国安全生产工作会议上分析造成当前安全生产形势严峻，事故高发的八方面主要原因之一，可谓是一针见血，切中要害。“依法治安”成为国务院新时期加强和改进安全生产工作的12项治本之策。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。作为安全生产法赋予执法主体地位的安监部门，能否有效行使职能，这是安全生产工作是否能得到有效落实的关键。

当前，区级安监部门在实施行政执法过程中还存在着一些问题：一是人治大于法治。党和国家领导人一再强调：经济发展必须建立在安全生产的基础上，绝不能以损害人民群众利益甚至牺牲职工生命为代价。但是事实上受传统政绩观的影响，一些地方党政领导和部门在处理经济发展和安全发展二者关系时还是有所失衡的，人为地造成了执法障碍，有的地方领导行政“干涉力”过大，对一些行政案件，往往偏护于企业，领导的一个电话就能推翻行政处罚决定。在这个问题上，鼓楼区政府做的就很好，区政府规定：凡是不符合安全生产条件的单位一律不许擅自开展生产经营活动，任何领导不能擅自同意不符合条件的企业开业，不得参加不符合安全条件的企业的庆典剪彩活动；二是相关法律细化不够，程序繁杂,可操作性欠缺。比如，《安全生产法》第八十二条规定对特种作业人员未持证上岗的，责令限期改正；逾期未能改正的，责令停产停业整顿，可以并处生产经营单位二万元罚款。此法条在基层执法中较难操作，因为特种作业人员多属于苦脏累险岗位，人员的流动性很大，今天查到的无证者可能明天就不在了；三是执法力量薄弱，执法的装备和手段还不够有力。从人员配备上看，目前区级安监队伍建设还处于滞后状态。安全生产是一项综合性工作，专业性强、责任重、要求高、工作强度大，作为安监职能部门最基层队伍的区级安监部门，无论是现行编制的数量还是人员的专业素质都远未能适应形势的需要；从技术装备上看，目前区级安监部门的技术装备还是比较落后的，表现在执法用车、现代化检测手段、高性能防护器具等都严重不足，工作中只能凭经验，借助听、看、闻、摸等手段，导致行政执法效能低下；四是执法主体分散，联合协同执法机制难于形成。安全生产法律法规牵涉到的执法主体很多，一部《危险化学品安全管理条例》就明确了经贸、安监、公安、工商、质监、交通、环保、铁路、民用航空、邮政等10个部门和地方人民政府的职责。而事实上，在基层由于执法主体多，部门间对执法的理解不同，很容易造成各自为政、互相扯皮，难以形成工作合力，出现了一些违法违规行为有权的看不见，看见的无权管的现象；五是法律法规赋予安监执法的强制力不够，对一些抗拒不执行处罚决定的违章没有强制手段。如在烟花爆竹行政执法中常会发生阻挠、抗拒执法的事件，执法者的人身安全无法得到保障，而且缺乏必要的强制执行权，只能通过公安等部门协助或申请人民法院强制执行的方式迫使相对人履行义务才能得以解决，使得安监执法缺乏权威性、严肃性。如果将这些问题克服了，那安全生产落实工作就有了保障。

“一切事故都可以防治、所有危害因素都可以控制”。这是全球财富500强企业，美国杜邦公司的安全理念。杜邦公司用他们的成功证明了自己的理念。今天，我们从鼓楼区落实安全生产工作的实践中，也充分证明了这一点。从杜邦公司的理念中我们不难看出，安全生产工作贵在抓好落实。只要我们树立正确的安全生产价值观，将安全生产与政府、企业的绩效紧密联系在一起，使安全在各级领导、企业、人员心中成为习惯化、制度化的行为，落实安全生产工作就不是一句空话。