近年来，事故瞒报、谎报、迟报事件时有发生，究其原因，主要是相关责任人怕被问责、被处分，心存侥幸。作为促进安全生产形势稳定好转的重要手段之一，事故问责应做到科学合理、有法可依。为此，应依法从严问责、科学划分责任、健全法律法规、强化社会监督。

　　2016年12月9日，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》(简称《意见》)印发，这是新中国成立以来第一次以中央名义下发的关于安全生产工作的文件。2017年2月3日，《安全生产“十三五”规划》(简称《规划》)印发，明确了“十三五”时期安全生产工作的指导思想、发展目标和主要任务，对全国安全生产工作进行了全面部署。这两个纲领性文件的出台，不仅为安全生产工作指明了方向，也为安全监管工作提供了有力保障。需要指出的是，两个文件都提到了事故责任追究。

　　长期以来，安全生产是各级政府重点关注和着力抓好的重要工作，也是一项政治任务。改革开放以来，我国经济高速发展，生产安全事故不仅给人民群众造成人身伤害和财产损失，也给社会稳定造成负面影响，全社会对安全生产的关注度越来越高。从国家到地方，对安全生产工作的标准、要求也越来越高，事故问责处理力度加大，责任追究越来越严。一系列责任追究办法的出台和措施的制定，对安全生产形势稳定好转起到了积极的推动作用。

　　但是，发生事故后，对相关人员的问责并没有一套十分科学统一的标准，也缺少严密的法律法规支撑。同样的事故，对责任单位和责任人的追究有的轻、有的重，个别地方甚至出现过度问责的现象。这势必会给从事安全生产监管工作的人员带来压力，甚至挫伤他们干事创业的信心。

　　这些现象应引起重视

　　一是社会对安全生产工作认识有偏差。很多人认为安全生产就是安监部门的事，只要涉及安全，就找安监局。出了问题要找安监局，问责更要找安监局。其实，按照“管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”的原则，安监部门是安全生产综合协调监管部门，而多数行业的安全管理任务和职能属于其行业主管部门。县级以下的安监部门直接和生产经营企业打交道，当前仍存在人员不足、整体素质不高、装备落后的情况。有的地方连一个懂化工的专业人员都没有，还要对化工行业进行安全监管，难度和压力可想而知。而一旦发生事故，县级安监人员往往是第一层被问责的人员。如果问责时不能合理界定责任，有的人会因怕担责、怕问责，对工作推诿拖延，影响干事创业的信心。在基层，一个值得注意的现象是，一些安监部门的领导干满一届后就想办法调离了。

　　二是责任划分不科学，问责存在偏差。按照《安全生产法》及有关法律法规要求，企业是安全生产责任主体。《意见》第六条提出，企业对本单位安全生产和职业健康工作负全面责任。那么，发生事故后要被问责的主体应是企业。而在现实中，常常是某企业发生了事故，当地相关职能部门被问责，甚至有人员被追究刑事责任，对企业只是罚款了事，这就有点儿轻重不分了。诚然，作为安全监管人员，该负的责任必须承担，必须反思、改进，但作为安全生产责任主体的企业，更应受到相应的追究、问责和处理。

　　三是社会对安全生产了解不够、知情不全面，群众安全意识有待增强。随着社会的发展，人们对安全生产越来越关注，但是对安全基本常识知之甚少。

　　依法从严问责

　　事故发生后，应依法严肃追究事故相关责任人和责任单位的责任。严格问责可促使有关单位和人员认真吸取事故教训，遵守和执行安全生产法律法规;促使从事安全生产工作的部门和人员落实监管措施;促使生产单位引以为戒、举一反三，结合地区、行业、企业特点，加大安全投入，规范安全管理，做细做实安全工作，加大隐患排查整治力度，提高应急处置能力。

　　科学划分责任

　　当前，发生事故问责时，仍然存在责任交叉、部门推诿等问题，尤其是对于监管部门监管责任的界定，什么是尽到职责，什么是失职，仍然存在较大分歧。笔者认为，要做到从严问责，必须科学划分责任。

　　根据《安全生产法》等法律法规，安全生产涉及地方各级党委政府的领导责任、部门的监管责任和企业的主体责任三个层次。《意见》第四条明确提出地方党委和政府在安全生产中应担负领导责任。第五条提出“按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则”，厘清了安全生产综合监管与行业监管的关系。负有安全生产监督管理职责的有关部门依法依规履行相关行业领域安全生产和职业健康监管职责，强化监管执法，严厉查处违法违规行为。其他行业领域主管部门负有安全生产管理责任，要将安全生产工作作为行业领域管理的重要内容，从行业规划、产业政策、法规标准、行政许可等方面加强行业安全生产工作，指导督促企事业单位加强安全管理。党委和政府其他有关部门要在职责范围内为安全生产工作提供支持保障，共同推进安全发展。这就明确了地方各级政府及有关部门的职责，也为处理可能出现的责任纠纷提供了依据。

　　特别是《意见》第六条提出，“国有企业要发挥安全生产工作示范带头作用，自觉接受属地监管”。这就为少数地方存在国有企业不接受属地监管的问题找到了解决办法，使地方政府及有关部门可以理直气壮地行使职能、依法监管。

　　健全法律法规

　　目前，对事故问责主要依据《国务院关于特大安全生产事故行政责任追究的规定》(国务院第302号令)，《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院第493号令)和《安全生产法》等法律法规。国务院第302号令适用范围为特大安全生产事故，对于一般和较大事故的问责没有明确界定。《安全生产法》提出“国家实行生产安全事故责任追究制度”，具体的问责办法和实施细则有待进一步明确。往往发生事故后，由事故调查组结合当地实际和对事故负有的责任酌情提出处理建议，报当地政府研究决定。这样就会出现因事故发生地不同，调查组成员不同，面对同样的事故，认定和处理意见不一致，进而影响问责效果。

　　一般情况下，争议主要出现在对监管部门和负有监管责任的人员责任认定和处理建议方面。监管部门和人员如何尽职履职，如何尽责免责，是人们关注的重点。监管部门和人员负有的安全监管责任应有明确的界定，不应承担无限责任。对此，《意见》第八条提出，“依法依规制定各有关部门安全生产权力和责任清单，尽职照单免责、失职照单问责”。这一点十分必要，也十分及时。如果发生事故，只要监管部门和人员对照责任清单，认真履行了职责，就应该免予或从轻问责。只有这样，才能使被问责人员心服口服，使广大基层人员大胆工作。

　　近几年，国家安全监管总局在如何划分安全职责，如何履行好安全监管责任方面做了大量工作，出台了若干安全监管规定、细则，但还存在一些难题，有关法律法规在实施中有冲突，如某地发生死亡2人的事故，为一般事故，在对相关责任单位和负有监管职责的人员问责时，应按一般事故进行。而依据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，发生造成1人死亡的生产安全事故，就涉嫌造成重大生产安全犯罪。这就很容易造成事故调查组与检察院对同一起事故的调查结论不一致，甚至可能会在事故性质和责任认定上有分歧。

　　此外，对事故原因及责任认定会有不同的看法、理解，可能会影响对相关责任人的问责。比如，某地发生一起一般事故，应结合造成事故的主要原因划分责任、科学问责。如果是因工人故意(泄私愤、报复等)而造成的事故，该工人应负全部责任;如果是企业不允许而工人私自违章作业或为了完成任务冒险引发事故，工人应负一定责任;如果是工人不愿意而企业强行要求生产造成事故，企业和有关人员应负主要责任;如果是监管部门人员失职渎职、甚至默许造成事故，监管部门和人员应负主要责任。而实际中，往往只要发生事故，监管部门和人员就一律被问责，没有真正做到“失职问责、尽职免责”。

　　相关部门应尽快出台完善事故问责方面的法规，形成全国统一的、便于操作的问责机制、制度，规范问责程序，做到有法可依、依法问责。

　　强化社会监督

　　安全生产涉及方方面面，一旦发生事故，尤其是较大以上事故，极易引起全社会关注。及时、公开、透明地向社会通报事故情况及后续工作特别重要。

　　一是要成立相关新闻发布中心，及时、快速地向社会通报事故有关情况。二是要开展安全生产宣传教育，让全社会了解、掌握安全生产知识，可以客观地分析事故，避免虚假消息满天飞。三是要把引起广泛关注的事故处理情况按规定及时通报，包括对事故责任人的处理情况。同时，可以利用发生事故后，人们较为关注的时机，开展安全生产常识和法律法规宣传，增强全民安全意识。四是政府部门和从事安全生产工作的人员要勇于接受社会各界监督，听取社会各界和生产经营单位的意见，不断改进和加强安全监管工作。

　　(作者单位：南京大学社会学院)

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