水富县安监局局长黄泽琨

    我国县级安监部门直接面对大量中小企业，需要经常进行现场监督检查，履行行政执法职能，既作为安全监管系统的窗口，代表着安监系统的形象；又是安全监管执法的主要执行者，其行为直接关系到国家的安全生产政策是否能落实到位。

    目前，各地县级安监部门在具体工作实践中，面临着一些共性的困难和问题，如何解决这些问题，使基层安监部门真正发挥作用，成为各地县级安监部门普遍思考的问题。

    存在的共性问题

    监管环境不优，依法治安的氛围难以形成。受传统政绩观的影响，目前很多地区都采用“发展才是硬道理”来评价政绩，“安全发展”未真正科学地纳入政府政绩的评价体系，地方在处理经济发展和安全发展二者关系时有所失衡。为改善投资环境，招商引资，有的地方政府人为地造成了执法障碍，有的为引进项目专门召开相关行政职能部门协调会，实质上是帮助企业找捷径，去规避监管风险；还有的地方每年组织企业老板进行“行风评议”等活动，其结果是排名靠后的多数是行政执法部门。为了“不影响地方经济发展”，一些地方县级安监部门不得不陷入放松监管的“怪圈”。这些现象不仅影响了行政效能，挫伤了执法人员的工作积极性，同时还会严重影响安监部门的执法权威，成为县级安监部门工作的最大障碍。

    立法相对滞后，政策法规的可操作性不强。近年来国家加快了安全生产的立法进程，目前安全生产法律法规体系已初具规模。县级安监部门是安全法律法规的执行者，从这个层面来看，当前的安全生产立法存在几个不容回避的问题：一是立法周期长、速度慢。二是程序繁杂，部分法条可操作性欠缺。例如《安全生产法》第八十二条规定，对特种作业人员未持证上岗的情况，责令限期改正；逾期未能改正的，责令停产停业整顿，并可处以生产经营单位2万元罚款。此法条在基层执法中较难操作，因为特种作业人员多属于苦、脏、累、险岗位，人员的流动性很大，今天查到的无证者可能明天就不在岗了，另外有些操作工是单位临时雇佣来的个体户，主体无法确定。三是存在一些立法空白点。如《烟花爆竹安全管理条例》对烟花爆竹生产、经营、运输、燃放4个环节分别作出了规定和相关罚则，但对私自储存烟花爆竹却没有相应的处罚措施，需根据《刑法》《治安管理处罚法》给予相应处罚。四是自由裁量权设置过大，容易滋生行政腐败。五是地方性立法不够。作为国家法律体系的必要补充，具有立法权的各省市应结合执法实践需求加紧制订相关执法依据。

    执法力量薄弱，装备和手段不够有力。一是队伍建设滞后。作为一线队伍的县级安监部门，无论是现行编制的数量还是人员的专业素质，目前都远不能适应形势的需要。二是工作经费难保障。县级安监部门的工作性质决定了要经常下乡，日常支出费用比较多。由于县级财政较为紧张，安监部门的工作经费难以保障，从某种程度上来说，执法的目的就是为了实施经济处罚，从而使安监部门正常运转。此外，要提高全民的安全意识，必须营造浓厚的安全生产氛围，安全生产的宣传、教育、培训也是一大笔支出。三是人员素质低。安监人员大多是半路出家，通过自学和工作实践刚进入工作角色后，组织上可能又要将其调到其他单位。四是技术装备落后。目前大多数县级安监部门行政经费不足，连执法车辆等基本装备都不足，更谈不上配备现代化的检测手段和昂贵的防护器具了。工作中还仅凭经验，借助听、看、闻、摸等原始手段开展工作，行政执法效能低。五是法律法规赋予安监执法的强制力不够，对一些抗拒不执行处罚决定的现象没有强制手段，执法者的人身安全无法得到保障，而且缺乏必要的强制执行权，只能通过申请人民法院强制执行的方式迫使相对人履行义务，使得安监执法缺乏权威性、严肃性。

    普法力度不够，无法形成良好的安全发展环境。近几年安全生产法律法规体系不断充实完善，一大批法律法规纷纷出台。但由于重视程度不够，安全生产普法活动尚未被提到应有的地位。县级安监部门在安全生产宣传教育方面虽然做了大量的工作，但由于经费等因素的限制，成效不太明显，内容跟不上实际工作情况的节奏，形式上缺乏新颖、脱离实际、通俗性差，不为群众所理解和喜闻乐见，很难达到教育群众并为群众所自觉遵守的目的和效果。一些生产经营单位知法不多，出现了不理解或抵制安全生产监管和执法的情况。

    安监工作人员压力普遍大。一是舆论导向不好，媒体把安监部门作为滋生腐败的重点地方宣传报道，把安监局长的岗位列为“高危” 岗位之一。其实安监作为一个新设置的部门，从业人员整体素质是好的，关键在于教育、防范、监督。二是相关部门不理解安全监管的难处。目前有些人的观点是：发生安全事故，安监部门没有进行监管是失职；进行了监管，没有查出问题，或查出了问题，却没有督促整改到位是渎职。总之出了事故，安监部门就是有责任。

    对策思考

    抓紧安全生产的立法工作。建议国家和省级有关部门结合基层执法实践需要，加强立法调研工作，抓紧完善法律法规，制定配套规章，为依法行政创造一个既有法律依据、又有程序保障的良好法制环境。立法过程中应多深入基层，特别要多听取县执行层面反馈的意见。通过立法协调会、立法听证等形式，避免立法仓促和主观臆断，尽可能减少职责权限的交叉现象，减少或消除行政执法依据中的盲区和空白点。要注重加强程序立法，尽早制定执法方面的程序性规范，以保证基层安监部门依法行政，克服执法的任意性和盲目性，最大限度地保护相对人的合法权益。此外，由于修订法律法规的程序繁琐、历时较长，作为县级安监部门也不能消极等待，无所作为。一方面要提高执行力，对现有的法律法规认真贯彻执行，另一方面还要因地制宜，创新工作方法，适时制定出台本地的规范性文件和规章制度，下大力气抓好落实，完善监管手段，确保各项工作有制可守，有章可循。

    加大安全生产普法力度。一方面要从社会层面着手，加大法制宣传教育的力度、深度和广度，使广大人民群众熟悉和了解法律法规的精神实质和内涵，提高安全生产意识、技能、责任和法制观念，树立起崇法守法意识；另一方面要采取多种办法和措施，强化广大安监执法人员，尤其是领导干部的安全生产意识和依法治安观念，避免行政执法的主观随意性，提高运用法律手段的能力。同时还要稳定行政执法队伍，帮助执法人员掌握执法的程序和要求，熟悉相关的法律专业知识，从而提高行政执法的质量和水平。

    强化地方领导的安全生产责任。各级党委政府必须充分认识搞好安全生产的极端重要性，把这项工作摆在更加突出的位置来抓。一是强化行政首长负责制。地方政府的主要负责人必须担负起作为安全生产工作第一责任人的责任，亲自抓、负总责。二是确立新的政绩观。按照温家宝总理提出的“抓经济发展是政绩，抓安全生产也是政绩”的指示要求，建立健全各级领导干部安全生产实绩考核制度，将领导干部对安监部门的机构建设、人员编制、财政投入等的重视程度，作为评价干部政绩、评定年度考核等级、实行奖惩和晋升提拔的依据之一，并将各项考核的指标予以量化、细化更具可操作性。同时在干部晋升提拔中，坚持安全生产工作一票否决制，加强考核制度的权威性和执行力度。三是健全长效联合执法机制。通过综合整治行动，建立联席会议制度，加强执法管理中的相互衔接与协调，真正做到党委、政府统一领导，职能部门各司其职、统筹兼顾，科学有效互补，形成联合执法合力，避免出现交叉、重叠执法和执法真空地带，从而达到效率与质量并举。

    构建安全生产大执法体制。由于安全生产工作的综合性、复杂性、职能交叉，现阶段我国的安全生产工作还很难离开地方政府的统一领导。建议可在现行的条件下，尝试构建安全生产大执法的格局。通过整合，把安全监督执法从安监部门职能中剥离出来，省级以下建立一支独立的执法队伍，省市县分别成立执法总队、支队和大队，三级联动，统一领导、统一管理、统一指挥、统一编制、统一经费、统一装备。建立这样一支队伍可以弥补现行基层安监执法中的许多不足，一是可以克服人员素质、执法经费和装备手段的不适应；二是避免了地方保护，增强了行政执法的实效性，提高了对违法违规行为的打击力度；三是加强了执法队伍的管理，便于实施层级监督，增强行政执法行为的规范性；四是可以执法信息资源共享，提供便捷高效服务，从而真正提高安全生产行政执法的权威，树立良好的执法形象。

目前我国县级安监部门成立的时间都不长，理性分析当前县级安监行政执法存在的种种困难和问题，是为了更好地找到解决问题的办法，争取社会各界更多的理解、宽容和支持，共同把这条成长的道路走好。