河南洛阳“12·25”特大火灾事故调查处理报告

发布时间：2008年07月17日
作者：佚名
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2000年12月25日，河南省洛阳市东都商厦发生特大火灾事故，死亡309人，直接经济损失275万元。事故发生后，党中央、国务院高度重视，江泽民总书记以及朱?基、胡锦涛、李岚清、吴邦国、罗干、王忠禹等中央领导同志都作出重要批示。河南省委、省政府接到事故报告后，省委书记陈奎元连夜召开省委常委紧急会议，研究人员抢救和事故处理及善后工作，并决定成立以省长李克强为组长，省委副书记范钦臣、副省长李志斌、张以祥为副组长的河南省“12·25”事故调查处理领导小组，同时委派李克强同志带领省直有关部门的领导立即赶赴洛阳，现场指挥抢救和善后处理工作。陈奎元同志也于28日到洛阳亲自指导事故善后工作。12月26日，国家经贸委副主任石万鹏、公安部副部长杨焕宁及监察部、建设部、全国总工会的负责同志相继赶到现场。根据中央领导同志的指示和国务院关于特大事故调查处理的有关规定，石万鹏同志提出由公安部牵头，国家经贸委、监察部、建设部、全国总工会和河南省政府等单位参加,成立“12·25”特大火灾事故调查处理领导小组（以下简称领导小组），指导、督促、协调事故的调查处理及善后工作。在对事故原因及责任问题调查的基础上，提出了对事故有关责任人员的处理意见。河南省、洛阳市司法机关也提前介入，对有关涉嫌犯罪人员进行了调查,并已形成初步处理意见。现将有关情况报告如下：
　　一、事故基本情况
1．东都商厦基本情况
　　东都商厦始建于1988年12月，1990年12月4日开业，位于洛阳市老城区中州东路，六层建筑，地上四层、地下二层，占地3200m2，总建筑面积17900m2，东北、西北、东南、西南角共有4部楼梯；东都商厦是洛阳市第一商业局下属全民所有制企业，现有职工1082人，固定资产5200万元。2000年11月前，商厦地下第一、第二层经营家具，地上第一层经营百货、家电等，第二层经营床上用品、内衣、鞋帽等，第三层经营服装，第四层为东都商厦办公区和东都娱乐城
　　多年来，东都商厦由于经营不善，亏损严重，已有541名职工下岗。为摆脱经营困境，1996年经上级主管部门批准，东都商厦实行承包经营。1997年6月5日将东都娱乐城承包给个体业主张建国，双方签订承包合同，承包期限自1997年7月1日至1999年6月30日；1999年6月28日双方续签合同，承包期延至2001年6月30日。东都娱乐城舞厅面积460 m2，定员200人，西侧以一走道相隔，另有7间KTV包房，面积100 m2。
2000年11月，东都商厦与洛阳丹尼斯量贩有限公司（台资企业）合作成立洛阳丹尼斯量贩有限公司东都分店（以下简称东都分店，未经批准），期限10年，拟于12月28日开业。丹尼斯量贩有限公司投资2000万元人民币，以东都商厦地下第一层和地上第一层为经营场所，由洛阳丹尼斯量贩有限公司安排商厦100名下岗职工就业，雇用商厦20名管理人员，同时，每年给东都商厦缴纳管理费、人员工资和各种社会保障统筹金120万元（前5年），后五年为140万元。东都商厦第二层、第三层和地下第二层在经营中可使用“丹尼斯量贩”的名称。
2．事故经过
2000年12月初，东都分店在装修时已经将地下第一层大厅中间通往地下第二层的楼梯通道用钢板焊封，但在楼梯两侧扶手穿过钢板处留有两个小方孔。2000年12月25日19时许，为封闭两个小方孔，东都分店负责人王子亮（台商）指使该店员工宋龙、丁晓东和王成太将一小型电焊机从东都商厦四层抬到地下第一层大厅，并安排王成太（无焊工资质证）进行电焊作业，未作任何安全防护方面的交代。王成太施焊中也没有采取任何防护措施，电焊火花从方孔溅入地下二层可燃物上，引燃地下第二层的绒布、海绵床垫、沙发和木制家具等可燃物品。王成太等人发现后，用室内消火栓的水枪从方孔向地下二层射水灭火，在不能扑灭的情况下，既未报警也没有通知楼上人员逃离现场，并订立攻守同盟。在现场的东都商厦总经理李志坚以及为开业准备商品的东都分店员工见势迅速撤离，也未及时报警和通知四层娱乐城人员逃生。随后，火势迅速蔓延，产生的大量一氧化碳、二氧化碳、含氰化合物等有毒烟雾，顺着东北、西北楼梯间向上蔓延（地下第二层大厅东南角的实门关闭，西南、东北、西北角的门为铁栅栏门，着火后，西南角的门进风，东北、西北角的门过烟不过人）。由于地下第一层至地上第三层东北、西北角楼梯与商场采用防火门、防火墙分隔，楼梯间形成烟囱效应，大量有毒高温烟雾通过楼梯间迅速扩散到第四层娱乐城。着火后，东北角的楼梯被烟雾封堵，其余的3部楼梯上锁，人员无法通行，仅有少数人员逃到靠外墙的窗户处获救，其余309人中毒窒息死亡。 21时35分、21时38分，洛阳市消防支队119和公安局110相继接到东都商厦发生火灾的报警，立即调集800余名消防官兵和公安民警、30余台消防车辆进行扑救。洛阳市委、市政府主要领导立即赶赴火灾现场，组织指挥抢险和救护工作。22时50分，火势得到有效控制；26日零时37分，大火被完全扑灭。共有106人（包括商厦办公人员和正在第三层装修的60多人）获救。
3．死亡人员情况
309名遇难者的基本情况是：①性别：男135人，女174人。②地域：洛阳市区246人，市辖孟津、新安等8县（市）34人，本省外市地16人，外省13人。③民族：汉族300人，回族9人。④年龄：20岁以下29人，21至30岁138人，31至40岁105人，41岁以上37人。⑤职业：党政机关工作人员10人,其中干部7人（最高职务是一名正科级干部）、工人3人；其余299人，均系企事业单位职工、个体工商户和无业人员。
4．善后处理情况
　　按照中央领导的批示精神，在领导小组和河南省委、省政府的领导下，洛阳市四大班子齐心协力，从有关单位抽调300多名得力干部，采取“一包一、几包一、责任到人”的办法，全力做好死难者家属的工作，保证了善后处理工作的顺利进行，保持了洛阳市社会大局的稳定。
　　火灾发生后不到30个小时，省、市公安机关完成了309具尸体的检验、拍照、建档工作。到2001年1月1日，309具尸体身份已全部确认；到1月12日，遇难者尸体全部妥善处理完毕。此外，7名在火灾中受伤的人员，经医院及时抢救和治疗，均在短时间内痊愈出院。洛阳市通过政府救助、社会募捐和依法向肇事单位索赔等多种形式，对遇难者家属实施抚恤、经济救助。政府按遇难者人均1万元拨出救助资金308万元（东都商厦娱乐城业主张建国不予发放）；社会捐助资金按遇难者每名1万元发放；在职的159名遇难者，其丧葬补助费和抚恤金由所在单位按国家规定每名遇难者发放6700元，149名无职业者按每名5000元从社会捐助金中发放。政府救助、社会捐助和抚恤金3项相加，每名遇难者不低于25000元。丹尼斯量贩按每名遇难者5万元、受伤者每人3000元一次性赔偿，共赔偿1550万元人民币；另外，丹尼斯量贩以预交5年房租的名义赔付东都商厦660万元人民币，款项均全部到位。截止目前，政府救助和社会捐助的资金，除1户因家庭内部对资金分配未达成协议没有领取外，其余已全部领取；抚恤金已发放151户（对遇难者所在单位破产或难以支付的，政府将从社会捐助中拿出部分资金予以解决）；丹尼斯量贩赔付的资金，除6户因家庭内部分配未达成一致意见或因悲哀情绪严重，暂时不愿意领取等原因没有领取外，其余也已全部领取。
　　另外，根据洛阳市委、市政府2000年3月20日下发的《关于加强安全工作的紧急通知》中有关“引咎辞职”的规定，暂时停止了洛阳市一商局局长、党组书记常平均的职务，并组成以市政府副秘书长为组长的工作组进驻一商局进行全面整顿。
　　二、事故原因
1．东都分店非法施焊是事故发生的直接原因
　　经省、市公安消防部门火灾事故调查人员现场勘查和侦查人员的调查取证，并经公安部火灾事故调查专家组勘验复审，查明“12·25”火灾是因该商厦地下一层东都分店非法施工、施焊、电焊火花溅落到地下第二层家具商场的可燃物上造成的。施焊人员明知商厦地下第二层存有大量可燃木制家具，却在不采取任何防护措施的情况下违法施工，导致火灾发生。
　　火灾发生后，肇事人员和东都商厦在现场的职工和领导既不报警，也不通知第四层东都娱乐城人员撤离，使娱乐城大量人员丧失逃生机会，中毒窒息死亡。
　　此外，东都分店未经工商管理部门批准，施工前也未向消防监督部门申报，施工本身属于非法施工。
2．东都商厦消防安全管理混乱、对长期存在的重大火灾隐患拒不整改是事故发生的主要原因
　　消防安全管理混乱。没有按照《消防法》的要求履行消防安全管理职责，各承包单位消防安全工作职责不清，消防安全管理制度不健全、不落实，职工的消防安全教育培训流于形式。
　　长期存在重大火灾隐患。商厦地下两层和地上第四层没有防火分隔，地下两层没有自动喷水灭火系统，火灾自动报警系统损坏，第四层娱乐城4个疏散通道3个被铁栅栏封堵，大楼周围防火间距被占用。1999年5月以来，洛阳市公安消防支队对东都商厦进行了多次检查，5次下发整改火灾隐患法律文书，要求限期整改，但东都商厦除对部分隐患进行整改外，对主要隐患均以经济困难或影响经营为由拒不整改。
　　违法占用消防车通道。东都商厦片面追求经济利益，于1998年8月21日以解决下岗职工再就业为名，向老城区城管中队提出《关于兴建商场街门面房的申请》，经洛阳市建委城建监察办公室越权批准，由个体业主殷光兴沿东都商厦西墙兴建了南北长约60 m、东西宽约2.4至2.6 m、总面积约150 m2的门面房，定期向商厦交纳租金，门面房占用了唯一的一条消防车通道。
3．娱乐城无照经营、超员纳客是事故发生的重要原因
1993年3月，东都娱乐城在洛阳市工商局注册登记；1996年4月变更登记，经营期限1996年5月16日至1999年12月31日。娱乐城1997、1998两年未参加年检，1998年2月28日前未按市工商局的要求更换新版营业执照（规定逾期未更换的执照自动失效），此后属无照经营；1999年12月31日原营业执照到期，2000年纯属无照非法经营。2000年7至9月，国务院部署娱乐场所专项治理、证照审核，洛阳市规定9月20日审核结束，东都娱乐城所有证照均未参加审核。经查，东都娱乐城除在大检查期间伪装停业外，一直非法经营。
　　东都娱乐城纳客定额为200人，2000年12月25日圣诞节之夜，娱乐城无限制出售门票及赠送招待票，超员纳客，致使参加娱乐人员高达350多人，造成大量人员死亡。
4．政府有关职能部门监督管理不力是事故发生的重要原因
　　（1）洛阳市一商局。2000年尤其是焦作“3·29”火灾事故发生后，省、市加大了安全工作力度，特别是对消防安全多次部署检查，要求彻底整改火灾隐患。作为东都商厦主管部门的一商局，明知东都商厦是洛阳市消防安全重点单位，存在严重的火灾隐患，既没有专题研究、督促东都商厦采取有效措施进行整改，也未向市政府进行专题治理的请示；对商厦内部承包关系复杂，安全管理职责不清，不履行消防安全管理职责的问题没有研究解决；对东都商厦承包后出现的非法经营等问题失察。
　　（2）洛阳市工商行政管理部门。企业登记分局（2000年12月15日撤销）既未对东都娱乐城进行1997、1998年度年检，也未督促青年宫工商所对其进行补检；对东都娱乐城1998年2月28日后的营业情况没有进行监督检查，致使其长期无照经营。
　　老城区工商分局青年宫工商所，对东都娱乐城无照非法经营，没有实施有效监督、取缔。
　　（3）洛阳市公安消防支队。1999年5月14日，洛阳市公安消防支队向东都商厦下发《重大火灾隐患限期整改通知书》，期限届满后，经复查发现未按要求整改,按有关规定应当责令停产停业，并处罚款，但只作了罚款3000元的行政处罚；焦作“3·29”火灾事故后，2000年3月31日又对东都商厦进行消防监督检查，再次责令其整改，期限届满时经复查发现仍未按要求整改，没有及时依法给予行政处罚；同年12月1日，洛阳市公安消防支队以市公安局名义向市政府报请关于东都商厦等3家单位“停业整改”的报告，12月11日副市长宗廷轩批示“请按有关规定办”，支队有关领导接到批示后，认为批示不够明确，只对东都商厦又进行了一次检查，而没有及时请示市政府领导采取停业措施；同年12月4日，为应付上级单位和新闻部门的检查，洛阳市公安消防支队主管东都商厦的监督员姚国红与商厦人员共同弄虚作假，伪装停业，逃避检查；同年11月初，东都分店进行违法装修时，姚国红两次到东都商厦，看到东都商厦擅自装修且违章作业而没有按照有关规定进行制止和提出意见。
　　（4）洛阳市老城公安分局东南隅派出所。东南隅派出所在对东都娱乐城检查中，发现娱乐城无证营业，没有向文化、工商行政管理部门通报。
　　（5）洛阳市文化市场管理办公室。在1999年审核换证工作中，东都娱乐城没有提供审核材料，该办公室为其办理了《娱乐场所文化审核证》；对2000年9月20日后东都娱乐城无证经营问题失察。
5．洛阳市政府和有关部门违规行政，使丹尼斯量贩有限公司违规设立，东都分店违法筹建
1999年9月在厦门外商投资会议上，台湾商人王任生向洛阳市主管副市长吴喜照提交在洛阳设立丹尼斯量贩有限公司的报告，吴在其报告上批示“请市高新区、市工商局办理”。1999年9月，洛阳市高新开发区管委会、开发区对外经济贸易局违反《国务院关于商业零售领域利用外资的批复》（国函[1992]82号）和《外商投资商业企业试点办法》（国家经贸委、外经贸部[1999]12号令）的有关规定，越权为丹尼斯量贩有限公司办理了《关于成立洛阳丹尼斯量贩有限公司的批复》（洛开外[1999]6号）和《中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书》（外经贸豫府洛开字[1999]0004号）；洛阳市工商局违反国务院及国家工商局有关外商投资经办商业零售企业的规定，在没有外经贸部批文的情况下，于2000年2月22日越权为洛阳丹尼斯量贩有限公司进行了注册登记，经营期限自2000年2月22日至2030年2月21日，并核发《中华人民共和国企业法人营业执照》（副本，注册号：企合洛总副字第000425号）。
2000年11月，东都商厦与洛阳丹尼斯量贩公司签定协议，合作成立东都分店，并在请示一商局后于11月6日停业装修。为解决东都分店工商注册问题，同年12月14日副市长吴喜照主持召开有关部门参加的设立东都分店协调会，会上市工商局提出东都分店注册登记违反国家政策规定；12月19日吴喜照又在市一商局《关于办理洛阳市丹尼斯量贩有限公司东都分店登记的请示》上批示“为解决东都商厦目前的困难，请市工商局先予以注册登记，后由企业补齐有关手续”。12月20日高新区外经贸局违反规定，越权作出《关于洛阳丹尼斯量贩有限公司设立分支机构》的批复（洛开外[2000]11号）；事故发生后，12月26日高新区外经贸局副局长张红英到市工商局要求收回《关于洛阳丹尼斯量贩有限公司设立分支机构》的批文，遭拒绝后，外经贸局又作出《关于撤销丹尼斯量贩有限公司分支机构的决定》（洛开外[2000]12号），并弄虚作假将日期提前到2000年12月22日，于当日下午送给市工商局。洛阳市工商局因设立东都分店不符合规定，一直未予注册登记，东都分店属违法筹建。
　　综上所述，“12·25”特大火灾是由于东都分店违法筹建，施工、施焊人员违章作业，东都商厦长期存在重大火灾隐患拒不整改，东都娱乐城无照经营、超员纳客，政府有关部门监督管理不力而导致的一起重大责任事故。
　　三、对事故责任人员的处理意见
　　本着对党和人民利益负责、对历史负责和警示他人的精神，以事实为依据，依照法律、法规严肃处理有关责任人，并注意刑事处理和党纪政纪处分相衔接。
1．刑事处理人员
　　（1）对事故直接责任人王成太（无证焊工）、王子亮（台商，现场负责人）、杨政然（台商，从河南司法部门提供的材料看，王成太、王子亮犯罪有间接故意，而杨政然则应是包庇罪）3人，司法机关以涉嫌放火罪予以逮捕。另外，王磊、周健、刘新强等东都分店员工12人，司法机关以涉嫌包庇罪予以逮捕。
　　（2）事故主要责任人东都商厦工会主席张海英（分管娱乐城）、保卫科保安员邓红卫、张保安3人，司法机关以涉嫌玩忽职守罪予以逮捕；东都商厦总经理李志坚、主管安全保卫和消防工作的总经理助理卢大州、保卫科长杜克军3人，司法机关以涉嫌消防责任事故罪予以逮捕。
　　（3）洛阳市消防支队防火处指导科副科长姚国红、洛阳市文化局助理调研员（原文化市场管理办公室主任）瞿宪周、洛阳市文化市场管理办公室主任桂延州、老城区工商局青年宫工商所所长杨红军4人，司法机关以涉嫌玩忽职守罪予以逮捕；洛阳市老城区建委副主任兼城管中队长唐忠林、洛阳市建委城建监察办公室副主任张志明2人，司法机关以涉嫌滥用职权罪予以逮捕。
　　东都娱乐城经理张建国已在火灾中死亡，不再追究其责任。
　　目前，洛阳市检察院分别以涉嫌放火罪、包庇罪、消防事故罪、玩忽职守罪、滥用职权罪，对以上27人批准逮捕，案件正在审理中。上述人员中的国家工作人员，待司法机关处理后，将及时给予相应的党纪、政纪处分。